CONTRIBUCIÓN AL ESTUDIO DEL

SISTEMA ARGENTINO DE EDUCACIÓN SUPERIOR UNIVERSITARIA

Buenos Aires, Junio 2001

Coordinación general: José Luis Coraggio; Coordinación operativa: Adolfo Vispo; Consultores: Roberto Bisang, Eric Alfredo Calcagno, Mariana Fuchs, Leandro E. Haberfeld y Sebastián Sztulwark; Asistentes: Mercedes Cano, Patricia Guardia, Fernanda Schilman y Leandro Serino. Adolfo Vispo y José Luis Coraggio son los principales responsables por las secciones de este trabajo a las que no se atribuye otra autoría. Se agradece a las personas que colaboraron aportando información, participando en las reflexiones, o compartiendo su experiencia. Ello incluye a Adriana Broto, Pablo Bohoslavsky, Ana María García de Fanelli, Marcela Harriague, Sergio Obeide, José Landi, Cayetano De Lella, Graciela Molino y asimismo a numerosos colegas del sistema universitario e interlocutores clave -que prefirieron mantenerse en el anonimato- que han enriquecido nuestra discusión. Las opiniones y errores contenidos no comprometen a ninguno de ellos. 

ÍNDICE

Advertencia 
1.PRESENTACIÓN
2. LOS DESAFÍOS DE LA UNIVERSIDAD ARGENTINA ANTE LA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO
2.1. El papel de las universidades en la inserción nacional en un mundo global
2.2. Encarar una transformación educativa para el desarrollo requiere superar los límites de la política económica neoliberal
2.3. Situar correctamente el problema del financiamiento dentro de la agenda universitaria
2.4. ¿Transformación endógena o transformación forzada? El sentido de la autonomía.
2.5. ¿Heteronomía vs. Autonomía?
2.6. La relación entre sistema universitario y mercado
2.7. Algunos temas recurrentes asociados al costo y la eficiencia de la educación superior
2.8. Actuar en condiciones de desinformación y alta incertidumbre
2.9. Tareas y desafíos de la educación superior
3. ELEMENTOS PARA UNA CARACTERIZACIÓN DEL SECTOR UNIVERSITARIO PÚBLICO ARGENTINO
3.1. Tendencias internacionales, con especial referencia a la Argentina
3.2. Normativa vigente
3.3. Estadísticas básicas del Sistema Universitario Público Argentino
3.4. El gasto público en Educación Superior
		 El impacto redistributivo del gasto público en educación superior
4. BREVE MARCO TEÓRICO COMENTADO
5. ANÁLISIS CRÍTICO DE LAS PROPUESTAS NEOLIBERALES PARA EL SECTOR
6. SOBRE INDICADORES Y MODELOS DE DISTRIBUCIÓN PRESUPUESTARIA
7. SOBRE LA ARTICULACIÓN Y FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN TERCIARIA
8. LAS ACTIVIDADES DE CIENCIA Y TECNOLOGIA EN LAS UNIVERSIDADES ARGENTINAS 
8.1. Introducción
8.2. Las Universidades y el sistema de innovación argentino
8.3. Las Actividades de Ciencia y Tecnología en las Universidades
Estructura
Articulación de las universidades con la sociedad
Recursos económicos y humanos
8.4. El resultado de las actividades de CyT en las universidades
	8.5. Conclusiones
9. ALGUNAS PROPUESTAS
ANEXOS
ANEXO I: ALGUNAS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES CAMBIOS EN EL FINANCIAMIENTO DE LOS SISTEMAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR COMO RESPUESTA A LA CRECIENTE DEMANDA DE ACCESO MASIVO: LOS CASOS DE HOLANDA, AUSTRALIA Y EL REINO UNIDO 
I.1. Introducción
I.2. Las reformas en la educación superior australiana
	Las reformas de Dawkins
Los nuevos mecanismos de financiamiento de la educación superior australiana
	I.3. El Sistema Holandés
	Nueva estructura del sector universitario
	La concentración de las escuelas vocacionales
Otras herramientas: planes de investigación de financiamiento condicionado, reasignación de recursos, y presupuesto por misión.
El otro lado: cambios en la situación financiera de los estudiantes holandeses
	I.4. La educación superior en el Reino Unido
	El problema de la masificación en los ´60
Nuevos instrumentos financieros durante los ‘80 y 90´para afrontar la masificación de la educación superior
	I.5.Conclusión
ANEXO II: SOBRE LA ECONOMÍA DE LAS UNIVERSIDADES PRIVADAS 
II.1 La legislación
	Dificultades para obtener información
II.2 Aranceles devengados
II.3 Recursos de las universidades
II.4 Gastos de las Universidades
Universidad de Morón
Universidad Argentina de la Empresa
Universidad de Palermo
Universidad de San Andrés
II.5 Patrimonio de las Universidades
Universidad de Morón
Universidad Argentina de la Empresa
Universidad de Palermo
Universidad de San Andrés
II.6 Propiedades inmobiliarias
Universidad del Salvador
Universidad Católica Argentina
Universidad de Belgrano
Universidad de Palermo
Universidad de San Andrés
II.7 Sobre la eficacia y la eficiencia social de las universidades privadas
Duración media de las carreras
Alumnos
Egresados
Costo por estudiante
II.8 Conclusiones preliminares

ANEXO III. EL SISTEMA UNIVERSITARIO: HACIA UNA VISIÓN DE CONJUNTO 

REFERENCIAS BIBLIOGRAFÍCAS

ANEXO ESTADÍSTICO

Advertencia 

La resolución del CIN por la cual se encargó la realización de este trabajo preliminar fue adoptada a fines de diciembre del 2000. A pesar de las restricciones de tiempo y la escasez de recursos disponibles, el presente informe intenta hacer un aporte para sumar a la reflexión sobre la necesidad de construir un modo de regulación de la educación superior más eficiente y eficaz desde la óptica social, asunto cuya inclusión en la agenda nacional resulta imprescindible. 

Sin duda para tan complejo objetivo hubiera sido conveniente generar información actualmente inexistente, y haber concitado un proceso más participativo, lo que fue materialmente imposible en el breve y especial período de enero-mayo. Asimismo, el trabajo se centra alrededor de los aspectos economicos, no pretendiendo dar cuenta de la compleja problemática del sistema universitario argentino.

Aunque algunos de los puntos del informe pueden generar polémica, ese no es su principal objetivo, sino proponer una base para que otros investigadores agreguen, completen, propongan rectificaciones, especifiquen o ilustren las afirmaciones que aquí se hacen. Se trata de que los universitarios de todos los sectores y regiones produzcamos un discurso colectivo con ciertos consensos básicos o con desacuerdos bien establecidos, para poder avanzar hacia las transformaciones que requiere nuestra educación superior.

Junio 10, 2001

1.PRESENTACIÓN

El presente informe tiene por objetivo central presentar, fundamentalmente a partir de la articulación de fuentes secundarias y de la producción académica reciente, una perspectiva actualizada sobre la problemática de la educación universitaria pública en la Argentina con énfasis en sus aspectos económicos, que contribuya a orientar futuros estudios, debates y análisis de propuestas alternativas.   

Luego de esta Introducción, en la segunda Sección se incorpora de manera sintética un conjunto de reflexiones organizadas alrededor de la “sociedad del conocimiento”, con el objetivo de proponer un principio de superación de la visión estándar basada en la teoría económica “neoclásica” en que se basaron buena parte de las propuestas de políticas educativas en la última década. En la Sección 3 se avanza en la caracterización global  del sector, presentando  o reinterpretando parte de la información disponible sobre el contexto internacional, las tendencias verificadas recientemente en Latinoamérica, y la situación en la Argentina.

La cuarta Sección expone un breve marco teórico con comentarios referidos a las especificidades de la educación universitaria pública en la Argentina de la última década. A partir de estos antecedentes, en la Sección 5 se discuten críticamente las propuestas neoliberales para la educación pública universitaria en Argentina. El tema adquiere relevancia por cuanto diversas argumentaciones, frecuentemente sostenidas en información incompleta y en análisis parciales y sesgados, han pretendido justificar “científicamente” una fuerte presión política orientada a reducir el financiamiento público de los estudios universitarios. Estas propuestas, en su versión más extrema, llegaron inclusive a anunciar un inédito recorte presupuestario concentrado, precisamente, en el sector educativo. Si bien el generalizado rechazo social a tal propuesta motivó una verdadera crisis de gobernabilidad, abortando de esta manera el ajuste salvaje, la aparente calma posterior no debe ser confundida con un desistimiento definitivo por parte de quienes propugnan variantes del mismo proyecto.

En la Sección 6 se aporta al debate sobre el rol de los modelos e indicadores en la asignación de fondos entre las universidades, y en la Sección 7 se presenta un conjunto de reflexiones referidas a la necesaria articulación del sistema universitario con los institutos de nivel terciario. 

A pesar de que el componente referido a la investigación y la adaptación de nuevos conocimientos constituye una de las contribuciones fundamentales de la universidad pública a la sociedad en su conjunto, en general existe escasa información sistemática disponible, y el tema queda frecuentemente omitido del debate sobre el sistema universitario. En la Sección 8 se incluye una perspectiva sobre el tema, destinada a evidenciar la relevancia de la generación de economías externas por esta vía. Finalmente, en la Sección 9 se incluyen las propuestas que fueron planteadas por el CIN en su Acuerdo Plenario del 28 de mayo de 2001.

El informe se completa con tres Anexos que complementan y ponen en un contexto más amplio esta perspectiva preliminar del sistema universitario público argentino. El Anexo I aporta una descripción de tres experiencias internacionales (Australia, Holanda e Inglaterra), seleccionadas a fines de ilustrar la complejidad, los tiempos que requieren y las posibilidades y desafíos relacionados con los problemas de la transformación de los sistemas de Educación Superior. De entre la multiplicidad de ejemplos potencialmente interesantes, éstos aparecen como sumamente pertinentes debido a las siguientes razones: a) la masificación de sus sistemas universitarios ocurrió en la década de los años 60 y enfrentan actualmente el desafío de la universalización; b) representan distintas formas de financiar la educación superior aunque formalmente hasta hace una o dos décadas la educación fue gratuita; c) se trata de sistemas de educación superior de buen nivel; y d) representan distintas formas de articular la autonomía universitaria con los intereses de los respectivos estados. 
 
El Anexo II aporta una aproximación al análisis del sector privado de educación universitaria, de lo cual surge la falta de sustento para las afirmaciones que se hacen sobre su mayor eficiencia social respecto al sector público, y la necesidad de generar información adecuada para poder hacer comparaciones informadas y pertinentes de dicho sector con el público.

El Anexo III esboza algunas bases para un enfoque sistémico que debería desarrollarse en el futuro, identificando a los principales elementos del sistema de educación superior y sus relaciones.

2: LOS DESAFÍOS DE LA UNIVERSIDAD ARGENTINA ANTE LA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO

2.1. El papel de las universidades en la inserción nacional en un mundo global

Uno de sus mayores desafíos estratégicos que debemos enfrentar como país es resolver cómo queremos ubicarnos en la sociedad global del conocimiento, que surge asociada a un nuevo paradigma tecnológico cuyo ritmo de transformación es vertiginoso y abre un futuro de incertidumbre. Esa decisión, de ser proactiva, no podrá realizarse de manera solitaria, pues las fuerzas en juego en el mundo globalizado exigirán participar activamente en alianzas internacionales de países o sectores. Pero esa interdependencia no nos quita la responsabilidad de ejercer democráticamente la soberanía en una cuestión que marcará por muchas décadas el curso futuro de esta sociedad.  

No hacerlo sería negar lo que ya está siendo admitido en el discurso de organismos internacionales como el Banco Mundial, en el sentido de que hay que “poner a los gobiernos comprometidos, y a sus pueblos, en el centro del proceso de desarrollo”. Sin embargo, a la vez que se hace esa afirmación de la autonomía nacional, se está gestando una Asociación para el Desarrollo de modo que las agencias de desarrollo, multilaterales y bilaterales, actúen coordinadamente. Y todo hace presuponer que el Banco Mundial y la definición de su misión (abrir los mercados y aliviar la pobreza resultante) tendrán un alto peso en esa asociación. Es entonces fundamental fortalecer la capacidad nacional –desde el  Estado y con la participación activa de toda la sociedad- para definir e implementar autónomamente una estrategia de desarrollo e inserción en el mundo globalizado, para generar desde allí un diálogo con las poderosas agencias y sus donantes.

Según Castells, lo que caracteriza la Era de la Información “no es la centralidad del conocimiento y la información, sino la aplicación de tal conocimiento e información para la generación de conocimiento y los medios de procesamiento y comunicación, en una retroalimentación acumulativa entre innovación y los usos de la innovación”. Resulta evidente que la caracterización de la situación y tendencias de nuestro sistema de educación, ciencia y tecnología, y de su vinculación con los sistemas nacionales de producción y reproducción, influirán sobre las políticas que se adopten o sobre su legitimación. Y que toda decisión acerca de su futuro no puede ser dejada en manos de representantes de corporaciones, intereses particulares o cúpulas tecnocráticas, sino que debe informarse e involucrarse a todos los sectores que son actores del sistema o que resultarán afectados por una decisión de tal calibre. 

Si asumimos que es imperioso recuperar el tiempo perdido y orientar al país hacia un proceso de desarrollo socialmente justo, integrador y económicamente sostenido basado en la generación, distribución y uso del conocimiento, ello supone decidir correctamente dos problemas económicos y un problema de gestión política: 

(a)	qué lugar van a darle, la sociedad y su gobierno, al sistema de educación, ciencia y tecnología y, dentro de ello, especialmente, a las instituciones universitarias ¿serán vistas como un gasto a minimizar o como la principal rama de inversión para el desarrollo? 
(b)	cómo debe realizarse esa inversión para ampliar eficaz y eficientemente las posibilidades de construir un país democrático, soberano, competitivo en el orden mundial, cohesionado por una mejor calidad de vida compartida, y respetuoso de los derechos humanos de todos sus ciudadanos;
(c)	cuánto tiempo tendremos, cuales serán las condiciones de partida y quienes y cómo van a participar en esas decisiones; 

La problemática que enfrentamos es estructural y está generalizada, pero está coyunturalmente agravada por la interacción de un estilo tecnocrático y cortoplacista de hacer política pública con prácticas universitarias reactivas o estrechamente corporativas.  A esto no es ajena la acción de un pensamiento economicista, introyectado en la política educativa por análisis y recomendaciones erróneas de influyentes organismos financieros. Como reconoce un reciente estudio abarcador del conjunto de los países en desarrollo –en muchos sentidos autocrítico- realizado para el Banco Mundial y asumido por su Presidente: “Durante las dos o tres últimas décadas...se focalizó la atención en la educación primaria, especialmente de las niñas. Esto ha llevado a dejar de lado la educación secundaria y terciaria, llevando la educación superior a un peligroso estado en muchos -si es que no en la mayoría- de los países en desarrollo. Con muy pocas excepciones notables, está subfinanciada por los gobiernos y los donantes. Como resultado, la calidad es baja y a menudo en proceso de deterioro, mientras el acceso permanece limitado. Las instituciones de educación superior (y sus sistemas) están politizadas, pobremente reguladas y muchas veces corruptas.”  

Este no es un desafío exclusivamente argentino. Todas las naciones del mundo, incluso las más desarrolladas, tienen alto en su agenda la problemática de la educación superior. En octubre de 1998 se realizó en París la Conferencia Mundial sobre la Educación Superior. Los participantes de todas las regiones del mundo manifestaron tener “clara conciencia de la importancia cada vez mayor de la educación, y en particular de la educación superior, para el destino del ser humano y de la sociedad” dado que “la ciencia y la educación determinarán el bienestar de los individuos y de las naciones en el futuro”, y que “la ciencia y la educación se encuentran, se unen y se fecundan mutuamente en el marco de la educación superior, divulgando el saber y velando por su avance”. Concluyeron que “el desarrollo de la educación superior debe figurar entre las más altas prioridades nacionales”. En el caso de América Latina la situación es más preocupante por los efectos polarizadores a nivel mundial de la globalización. Brunner (2000, p. 39) indica que mientras nuestra región tiene el 8.5% de la población (1995) y el 6,4% del PIB (1997) total mundial, toda la batería de indicadores que acompañan la participación en actividades con crecientes exigencias de valor agregado de conocimiento están muy por debajo de ese peso.

El paradigma educativo con que se orienta la prosecución del Desarrollo Humano bajo el nuevo paradigma tecnológico de comienzos del Siglo XXI es el de una educación pertinente y de calidad, accesible para todos y a lo largo de toda la vida. Esto requiere una transformación profunda en el sistema educativo y en particular en las universidades de todo el mundo, llamadas a jugar un papel central por su triple condición de productoras, difusoras y aplicadoras del conocimiento –en especial en tanto productoras de conocimiento científico sobre la educación misma, sobre la innovación tecnológica y sobre su relación con la sociedad en proceso de cambio. Un aspecto que esa transformación debe contemplar es la tendencia a formar redes globales de producción y circulación del conocimiento, ante las cuales un sistema universitario nacional debilitado perderá la condición de productor, adaptador y formador activo y quedará limitado al papel de mero grupo de importadores habilitados de conocimientos, de ensambladores o meros revendedores de programas de formación listos para el consumo, como pasó con tantas empresas argentinas que abandonaron la producción para convertirse en importadoras.

Los ciudadanos advierten la renovada centralidad del conocimiento como condición para acceder a un empleo y como condición de su plena ciudadanía, y ello se manifiesta en las tendencias universales a la masificación de la educación superior, registrando necesariamente tasas de crecimiento mucho más altas en los países retrasados en la cobertura y el desarrollo de sus sistemas. Esto no se reduce a dar alguna respuesta a esa demanda social con el mínimo gasto público, como en otras políticas sociales focalizadas y regidas por el principio de costo-efectividad, para aliviar a los más pobres con algo de educación y algo de becas. Se trata de hacer efectiva la igualdad de oportunidades mediante el acceso de todos a una educación de alta calidad, sólo limitada por la voluntad de seguir estudiando. Esto es no sólo una cuestión de justicia sino una inversión imprescindible para el desarrollo nacional que nos reubique favorablemente en el concierto de naciones. Un sistema de educación superior fortalecido es hoy condición no sólo de la justicia social y la democracia sino de la competitividad. Pero esto no puede lograrse sin definir otro nivel y otro estilo de inversión en esta compleja rama de actividad. 

En efecto, la asignación de recursos económicos adicionales, siendo necesaria como mostraremos, no es suficiente. Así lo indicó la declaración de la conferencia citada, que concluyó en la imprescindible necesidad de “poner en marcha un movimiento de reforma y de renovación profundas de la educación superior”. Esa reforma, por la que debe pasar también nuestra educación superior, debe producir un sistema diversificado, de alta calidad, eficiente, que tenga la estabilidad que permite diseñar estrategias complejas de mediano y largo plazo, y a la vez la ductilidad para acompañar a tiempo las transformaciones que deberán experimentar las sociedades, sus sistemas de gobierno y sus bases económicas y tecnológicas.

Lo expresado pone de manifiesto que el producido de la universidad va más allá del otorgamiento de un número limitado de títulos a una elite de profesionales, como afirman quienes resaltan su carácter socialmente regresivo por comparación con la educación pública primaria; muy por el contrario, aparece como una palanca para el desarrollo económico socialmente integrador si potencia su capacidad de generación, modificación, adaptación y difusión de conocimiento científico y tecnológico así como su capacidad de ampliar las capacidades de comprensión del mundo y de expresión en las múltiples dimensiones de la persona. Frente a ello, y desde la óptica de un país cuyo futuro requiere el desarrollo y complejización de actividades hoy basadas casi exclusivamente en una escasa industrialización de abundantes recursos naturales, el accionar universitario debe ser visualizado como un instrumento estratégico de desarrollo sustentable a largo plazo.

Como indica el informe presentado y asumido el 1º de Marzo del 2000 en Washington por James D. Wolfensohn, Presidente del Banco Mundial: “La calidad del conocimiento generado dentro de las instituciones de educación superior, y su disponibilidad para la economía más amplia, se está convirtiendo cada vez más en crítico para la competitividad nacional”. “El conocimiento sistemático ha reemplazado gradualmente a la experiencia en el impulso tecnológico, siendo ahora el conocimiento sofisticado y teórico el camino predominante para el progreso técnico” ... “la participación en la economía del conocimiento requiere un nuevo conjunto de habilidades humanas. La gente necesita tener mayores calificaciones y ser capaz de una mayor independencia intelectual”...”La educación superior nunca ha sido tan importante para el futuro del mundo en desarrollo como lo es ahora. En ello coincide el informe de la reunión mundial de la UNESCO: “...sin instituciones de educación superior y de investigación adecuadas, los países en desarrollo no pueden esperar apropiarse y aplicar los descubrimientos más recientes y, menos todavía, aportar sus propias contribuciones al desarrollo y a la reducción de la brecha que separa estos países de los países industrializados”.

La problemática del conocimiento -como recurso productivo y cada vez más como medio de vida cuyo acceso demarca desarrollos personales y clases sociales- es compleja. Siendo fundamental, el conocimiento científico, explícitamente formulado y sistematizado, no es suficiente para sustentar los procesos de desarrollo reales ni mucho menos la masividad de la integración social que requiere el desarrollo humano. Los conocimientos tácitos -adquiridos en las prácticas cotidianas y acumulados en las trayectorias individuales, comunitarias y sociales- de los cuales son depositarios los ciudadanos y sus organizaciones, deben ser potenciados por el contacto con el conocimiento científico, pero también deben ser defendidos de los procesos de apropiación, privatización y mercantilización que algunas empresas globales han venido efectuando. Y en esto las universidades tendrán una responsabilidad muy grande. El mismo Banco Mundial que por un lado propone la descentralización del diseño de las estrategias de desarrollo, por otro se autoasigna el objetivo de convertirse en un Banco del Conocimiento, en colaboración con las empresas que controlan las nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC). 

Tal refuncionalización del Banco Mundial como Agencia de Desarrollo experta en sistemas de conocimiento, cuya concreción está prevista para este quinquenio, junto con la globalización del mercado educativo, debilitarían la capacidad de nuestro país para fijar autónomamente una estrategia de desarrollo si el sistema de educación, ciencia y tecnología nacional no es fortalecido a tiempo. Tal fortalecimiento implica transformaciones que cumplan con la condición de  priorizar las funciones de ampliar significativamente el acceso efectivo y consolidar las bases nacionales de conocimiento así como las capacidades de innovación.

La fascinación por las TIC puede confundir a los responsables de las políticas educativas, tanto por su promesa de poder dar una mayor cobertura educativa a menores costos, como por la sensación de seguro acceso a la nueva modernidad. Sin embargo, como se señala en el Informe Delors es recomendable “privilegiar en todos los casos la relación entre docente y alumno, dado que las técnicas más avanzadas sólo pueden servir de apoyo a esa relación (transmisión, diálogo y confrontación) entre enseñante y enseñado.” 

En cuanto al mercado educativo -que se generaría a través de la privatización total o parcial del sistema público, o por la vía de su arancelamiento, y que se puede estimar que en nuestro país superaría los 10.000 millones de pesos- es una opción que conviene a los intereses de las universidades privadas nacionales y extranjeras que ya han penetrado o planean penetrar en el país. Como indicaremos más adelante, la promesa de eficiencia y equidad que envuelve las propuestas de privatización no tiene sustento científico, ni a nivel teórico –dado el carácter especial de los productos de la educación y la investigación- ni a nivel empírico, pues la realidad más bien la ha refutado. Tanto por los resultados de las privatizaciones de servicios públicos esenciales –que no transfieren ventajas de costos al usuario y que incluso en algunos casos hasta siguen subsidiados por el Estado- e incluso por la comparación entre la universidad pública y la privada realmente existentes en nuestro país.  
 
2.2. Encarar una transformación educativa para el desarrollo requiere superar los límites de la política económica neoliberal

Aunque está en juego el destino del país, no es fácil desmontar un sistema de relaciones, intereses y discursos propios del sistema educativo, que tienen una alta cristalización y están entrelazados con intereses que no son estrictamente educativos. Por su misma centralidad en la sociedad, la universidad está atravesada por juegos de fuerzas e intereses extraeducativos, en algunos casos genuinos y transparentes, en otros no. Avanzar seriamente para resolver la situación exige que se transparenten tales intereses o que se los convoque abiertamente a participar en algunas instancias del debate. Tal puede ser el caso de las fuerzas políticas, o de las diversas corporaciones, o de organizaciones sociales y sindicales, muchas veces de orden nacional. La manera en que se construya la agenda y se convoque a todos los sectores de la sociedad puede contribuir decisivamente a generar la disposición de todas las partes para superar la visión predominante de los problemas y las soluciones. 

Esa visión está centrada en la gestión fiscalista de la crisis, desde donde se ve a la educación superior como una actividad pública más, reclamando recursos que compiten con los compromisos fiscales asumidos por la sociedad política, especialmente los que hacen a la garantía de cumplir con el servicio de la deuda externa y de lograr el balance fiscal que exigen los organismos y analistas internacionales que piensan desde la perspectiva de la inversión financiera. Esa visión indica que hay que presionar a los efectores de servicios educativos superiores para bajar sus expectativas y requerimientos de gasto público, y en ello juega un papel fundamental el debilitamiento de la legitimidad de dichos reclamos ante la sospecha o evidencia de un uso ineficiente o no transparente de los recursos. 

Aceptar el desafío supone pasar a otro escenario, donde se pueda dar -de manera pública y con plena transparencia- la discusión acerca de cuáles son y cuál es la mejor estrategia para el logro de los objetivos trascendentes del sistema de educación superior. Ello requiere un marco pluralista, democrático y superador de contradicciones menores o circunstanciales que hoy parecen ocupar el centro del escenario. Adelantamos que, para ser eficaz y eficiente, tal estrategia no podría en ningún caso concretarse como la aplicación de algún modelo listo-para-usar, so pena de repetir la experiencia de políticas de reforma que -pensadas tecnocráticamente e impuestas de manera uniforme- fracasan sistemáticamente. Esto dificultaría la creatividad que debe caracterizar al trabajo universitario, que requiere lograr una unidad estratégica en la diversidad. 

La Declaración Mundial sobre Educación Superior antes citada, que rubricó nuestro gobierno, indica que las instituciones de educación superior deberán “disfrutar de plenas libertades académicas y autonomía, siendo al mismo tiempo plenamente responsables para con la sociedad y rindiéndole cuentas.” Así, se afirmó que “han de someterse a evaluaciones internas y externas realizadas con transparencia, llevadas a cabo abiertamente por expertos independientes.” A la vez, se dejó constancia de que “sin embargo, ha de prestarse la debida atención a las particularidades de los contextos institucionales, nacionales y regionales, a fin de tener en cuenta la diversidad y evitar la uniformidad” (subrayado en el original).

Lo hasta aquí expuesto propone un piso de consenso global sobre el compromiso que todas y cada una de las universidades públicas debemos concretar democráticamente en nuestro país, de acuerdo a nuestra propia historia, nuestras actuales condiciones de partida y a proyectos institucionales creíbles. Dado el proceso de involución socioeconómica registrado en el país, tales proyectos deben ser legitimados no sólo por la calidad de sus procesos y resultados educativos sino también por su contribución al logro de objetivos estratégicos de la Nación desde cada una de sus regiones. Esto debe hacerse con urgencia y seriedad. 

Sin embargo, en nuestro país se ha venido postergando una discusión abierta sobre esta cuestión prioritaria, confiando en que las vinculaciones o maniobras políticas sacarán del paso a la universidad pública, quedando así pegada acríticamente a la visión inmediatista de la emergencia económica, entendida estrechamente y marcada por intereses parciales que pretenden constituirse en el interés general de la Nación. 

Debe ser superada la actual subordinación de las llamadas políticas sociales, y en particular de la educativa, a las restricciones que impone una política económica cegada por la búsqueda de resultados inmediatos según criterios neoliberales. Debe a la vez reconocerse el carácter estratégico de la inversión en educación, ciencia e innovación tecnológica para lograr el crecimiento económico capaz de resolver los problemas fiscales que actualmente se han convertido en estructurales. Apelar al “realismo”, iniciando el discurso sobre la política educativa con la afirmación de que “lamentablemente la recaudación ha caído”, o que “los mercados no han respondido”, es mala economía que, se diga lo que se diga, responde a un enfoque que prioriza el equilibrio fiscal y el respeto al interés del capital financiero y a los grandes evasores y elusores impositivos por sobre los equilibrios sociales y el interés de las mayorías sociales. 

La política educativa debe admitir únicamente ser articulada con una estrategia de desarrollo equitativo de la sociedad, la Nación y sus regiones. No hacerlo significará seguir reduciendo el problema universitario a la cuestión de su costo o de su eficiencia interna, tensionando el campo educativo en su conjunto entre variantes economicistas que no se derivan de una estrategia de desarrollo sino de la gestión de una crisis fiscal que es producto precisamente de una ausencia de tal estrategia. Para hacerlo, como se afirma en el informe citado, “dado que tiene que hacer frente a imponentes desafíos, la propia educación superior ha de emprender la transformación y la renovación más radicales que jamás haya tenido por delante, de forma que la sociedad contemporánea, que en la actualidad vive una profunda crisis de valores, pueda trascender las consideraciones meramente económicas y asumir dimensiones de moralidad y espiritualidad más arraigadas.” (Conferencia Mundial Sobre La Educación Superior. 1998, p.20, nuestras cursivas)

Esa necesidad de renovación está ya en la agenda. Pero puede hacerse desde el paradigma de un sistema universitario, científico y tecnológico como productor socialmente eficiente y equitativo de bienes públicos en la sociedad del conocimiento, o bien hacerse desde el paradigma de la empresa moderna y la cultura empresarial, transfiriendo a la universidad modelos organizativos orientados por la eficiencia entendida como máximo lucro y en esencia mercantilizadores de la educación como servicio que se ofrece en un mercado. El encuentro necesario entre producción, sociedad y universidad incluye el encuentro de ésta con la empresa global, nacional y local, pero el intercambio supone mantener las diferencias cualitativas y en ningún caso puede admitir una hegemonía del capital global sobre el destino de los sistemas productivo y educativo nacionales. Esa hegemonía tiene consecuencias destructivas que están a la vista y que sólo se pueden cuestionar eficazmente con otros proyectos de desarrollo posible, que articulen educación, investigación y producción en beneficio de todos los ciudadanos. Qué postura se tome frente a esta problemática nacional marcará la jerarquización de la agenda universitaria.

2.3. Situar correctamente el problema del financiamiento dentro de la agenda universitaria

Una serie de acuerdos conceptuales o pragmáticos -entre los representantes de organismos internacionales de crédito, las sucesivas gestiones educativas y las mismas universidades- parecen haber instalado en nuestro país que la cuestión del presupuesto o, más ampliamente, del financiamiento de la universidad, es el tema inicial, si es que no central, en la agenda de la educación superior –ello en nombre de un “realismo económico” que es científica y moralmente inaceptable como “la” representación de la realidad nacional y global. 

Este trabajo mostrará que dichos acuerdos conceptuales se basan en presupuestos falsos, sin rigurosidad, sin soporte científico de corroboración, porque son derivados  o del estrecho mandato político de “ajustar”, o de una teoría económica que ya ha perdido la batalla por el estatus científico de su visión del mundo, pero que se sostiene en base al poder de fuerzas conservadoras, y que actúa como fuente de justificación de las políticas neoliberales que predominan en nuestro país desde la dictadura militar. Las propuestas planteadas recientemente en la corta gestión de un ex ministro de economía que pretendía que había que optar entre la educación y el desarrollo, por un lado, o la responsabilidad internacional ante los acreedores de la deuda externa, por el otro, nos han permitido tener una demostración evidente del tipo de propuesta mercantilista y privatizadora de la educación pública que pueden derivarse de ese tipo de acuerdos.  

Es justamente por esa razón, y por la mezcla de acriticismo por conveniencia e infiltración del pensamiento economicista en el sentido común de los actores del proceso educativo, que el presente estudio se centra en el análisis crítico de los aspectos económicos de la educación superior, intentando crear mejores condiciones para la discusión racional de una cuestión estructural tan compleja y de la cual depende nuestro futuro más que de las evoluciones cotidianas del denominado “riesgo-país”. Pero incluso si se limitara a una cuestión de asignación óptima de recursos dados -que a nivel internacional durante la década pasada estuvo ideológicamente signada por la propuesta de pasar recursos de la educación superior a la primaria- el neoliberalismo vernáculo está retrasado con respecto a las rectificaciones que comienzan a hacerse, en algunos casos muy tarde (como en el caso del Africa).

Como indica ahora el informe del Banco Mundial previamente citado: “Un estrecho –y en nuestra opinión, errado- análisis económico ha contribuido a la visión de que la inversión pública en las universidades y colegios universitarios genera magros resultados en comparación con la inversión en los colegios primarios y secundarios, y que la educación superior magnifica la desigualdad en el ingreso.” “El Grupo de Trabajo cree que los retornos sociales a la inversión son substanciales y exceden los retornos privados por un margen más amplio que el que antes se creía”. Esto justifica plenamente la inversión pública en educación superior, pues de quedar en manos del mercado y de decisiones individuales, la sociedad perdería posibilidades de crecimiento y desarrollo. 

En todo caso, no se trata ahora de traspasar recursos de la inversión en educación básica hacia la superior.  Por el contrario, los distintos niveles y formas de educación pública se complementan y deben desarrollarse sinérgicamente. De hecho, el nivel básico ha estado también claramente subfinanciado. Todo el sistema educativo público debe ser reforzado mientras se transforma.

Las fuentes intelectuales del economicismo y sus limitaciones se transparentan en el mismo discurso del Banco Mundial cuando dice: “La orientación hacia los resultados significa que las prioridades de la educación se determinan mediante el análisis económico, el establecimiento de normas y la medición del cumplimiento de las normas. Para establecer prioridades se necesita un enfoque sectorial. Aunque los gobiernos determinan las prioridades por diversas razones, el análisis económico de la educación en general, y el análisis de la tasa de rentabilidad en particular, constituye un instrumento de diagnóstico con el cual comenzar el proceso de establecer prioridades y considerar otros medios de lograr los objetivos dentro de un enfoque sectorial. Las razones para determinar las prioridades varían de un país a otro, e incluso de un gobierno a otro, y la propuesta que aquí se hace de que se preste más atención a los efectos de los resultados educacionales no significa que esas otras razones sean inapropiadas.” (nuestras cursivas) 

Nótese que se admite que el análisis económico es un instrumento para comenzar y no la base de las prioridades educativas ante recursos escasos (problema no sólo económico). Sin embargo, el neoliberalismo pretende que ese sea todo el análisis, y reduce la agenda al tema del financiamiento y la eficiencia, porque considera que con ello podrá justificar sus objetivos para la educación pública, objetivos definidos de manera doctrinaria e interesada y no científica. De su modelo teórico de racionalidad –que ninguna empresa real reconocería como base de sus decisiones- derivaran recomendaciones sobre la organización institucional (como la introducción de incentivos y la formación de cuasi-mercados de fondos educativos), las relaciones de enseñanza-aprendizaje, los criterios para determinar prioridades entre la formación de docentes o la inversión en textos, etc. etc., sin tener en cuenta otras aproximaciones científicas específicas de los procesos educativos o de investigación, ignorancia y reduccionismo que calificamos de economicismo. Por su parte, el denominado enfoque sectorial (que aparenta ser más completo al superar el nivel micro-organizativo o de proyectos) oculta una propuesta: las prioridades se establecen entre partes del sector educativo, no con respecto a otros sectores que compiten por el uso de los recursos públicos (por ejemplo: la programación del servicio de la deuda, las exenciones impositivas o subsidios a las empresas de servicios públicos privatizadas, los costos de la política, etc.). Esto parece haber penetrado el sentido común, cuando se parte del supuesto que, en el mejor de los casos, el presupuesto de educación superior estará congelado por cinco años, haciendo referencia al compromiso de congelamiento del total del gasto público.

Sin embargo, no alcanza con clarificar los marcos conceptuales, ni con descalificar o rectificar hipótesis, sino que es preciso completar un análisis concreto de nuestro sistema de educación superior, para establecer el punto de partida y las tendencias empíricas sobre las cuales debe construirse cualquier programa efectivo de transformación. Una conclusión de este trabajo es que estamos lejos de contar con toda la información y el conocimiento requeridos para ello, y que la opacidad del sistema universitario es a la vez causa y consecuencia de la persistencia de una política educativa que no alcanza a afirmarse, donde muchos anuncios que parecen indicar una nueva política no tienen consecuencias, en parte porque las iniciativas vienen desde la superestructura del sistema sin un trabajo suficiente de generación de consensos.   

No hay diagnósticos sin sentido ni lecturas ingenuas de los diagnósticos, y las afirmaciones con pretensiones de objetividad sobre cuestiones sociales a menudo se envuelven en una pretensión adicional de representación del interés general. En ese sentido, este trabajo no escapa a la necesidad de adoptar una perspectiva, planteada como hipótesis para el debate, y no pretende representar un acuerdo intersubjetivo previo. Cuando a partir de una situación de contradicción y conflicto se pretende construir un discurso exclusivamente basado en consensos, posiblemente lleva a vaciarlo de contenidos específicos. En el caso argentino, aparentemente no hay consenso ni siquiera con respecto a la metodología a seguir para tratar el problema. En cambio, sí vamos a proponer y hasta marcar algunas cuestiones que creemos deben ser examinadas y discutidas porque -esto sí dicho con pretensión de objetividad- no puede transformarse radicalmente un sistema complejo y redes de intereses altamente cristalizados, sin conflictos entre intereses particulares y sin polémica. 

No hay cambio social sin conflicto, pero como se maneje el conflicto puede dinamizar o paralizar las estructuras universitarias. En esto es esencial que la sociedad participe abiertamente, a través de sus legítimos representantes políticos y sociales, en un debate que, de quedar limitado al contexto endogámico de las universidades nacionales o sus espacios de representación como “comunidad universitaria”, probablemente no tendría una resolución social de la calidad que se requiere, al menos no dentro del tiempo que exige la urgencia de la situación. 

Desde esta óptica, el desafío consiste en establecer un nuevo esquema de funcionamiento del sistema de educación superior que permita su planificación estratégica  y una gestión coherente con objetivos consensuados, en consonancia con los desafíos contemporáneos. Las actuales condiciones locales e internacionales llevan a pensar que los cambios son ineludibles u urgentes a la vez que la experiencia reciente revelan que, de no hacerse por propia iniciativa, las opciones son impuestas desde lógicas estrictamente fiscales, socialmente ineficaces y con una interpretación estrecha del desarrollo nacional. 

Lamentablemente, la falta de iniciativa utilizando todo el potencial de la autonomía universitaria ha puesto al sistema en posiciones defensivas o reactivas, por lo que es necesario desestructurar un sistema de presupuestos que se han instalado en el imaginario y que, como anticipamos, marcan la agenda desde los medios o desde las comunidades universitarias. En particular es preciso configurar respuestas alternativas al predominio de la lógica del  mercado en la provisión de educación universitaria. Es preciso asimismo refutar la tesis de que el recorte presupuestario es una herramienta para inducir la eficiencia interna y externa del sistema universitario, lo que constituye una falacia que termina por deteriorar el sistema, al estilo de lo que se hizo con las empresas de servicios públicos para preparar la legitimación de su privatización. 

El sistema pasa por una crisis que no es meramente coyuntural ni se reduce a la falta de recursos, aunque esto último la agudiza. Esto es más que evidente para todo el que quiera verlo. Tenemos la confianza de que transparentar los problemas, verificar la relación entre la situación de la educación superior y la falta de perspectivas de desarrollo nacional y regional, y convocar a la sociedad civil y política a discutirlos, sólo puede contribuir a la necesaria credibilidad de las instituciones universitarias ante la sociedad, y que no es válido pretender que “aquí no pasa nada”, que todo lo que hacen falta son recursos adicionales distribuidos según “pautas objetivas”, o qué podemos prescindir de ellos porque “de todas maneras no vamos a conseguirlos”. Contribuirá a cambiar de visión el que los universitarios asuman el reto de mirar y proponer alternativas para el conjunto del sistema de educación superior y, por qué no, del conjunto del sistema educativo nacional. Esto no puede hacerse sin incluir en los debates a los actores de estos otros sectores del sistema y contribuiría a salir de la reiteración de intereses corporativos y posiciones estereotipadas.

2.4. ¿Transformación endógena o transformación forzada? El sentido de la autonomía.

La complejidad del problema y su relevancia para toda la sociedad argentina requiere crear un espacio pluralista, ganar un tiempo suficiente e instalar perspectivas favorables para que los intereses, puntos de vistas y proyecciones de futuro para el sistema universitario puedan ser expresados libremente y de manera abierta, donde los intereses particulares emerjan y ganen la legitimidad que hoy no tienen, o sean marginados explícitamente del campo de legitimidad. Será importante que el país pueda presenciar y valorar que sus intelectuales, sus investigadores y docentes, sus representantes sindicales, sociales y políticos, sus agentes productivos y sus técnicos buscan de manera democrática un acuerdo para sacar adelante la principal inversión para el desarrollo de todos. Donde la universidad y sus representantes ganen credibilidad y se comprometan a que ésta sea sostenida con la transparencia y evaluación continua de que sus compromisos se cumplen. 

La convocatoria a ese encuentro debe ser ella misma legítima, y quien la haga debe ser creíble en su capacidad para escuchar, discernir y sintetizar los ejes de acción que debe seguir el país y actuar en consecuencia. En un sistema institucional altamente deslegitimado, esto nos deja pocas posibilidades. El poder ejecutivo, que tiene un Ministerio específico, ha tomado ya la iniciativa creando una Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Educación Superior, pero  importantes actores del sistema educativo y de la sociedad no han sido incluidos o se han autoexcluido, abriendo otros espacios públicos de debate con otra agenda.

Es importante advertir que la gestión política de la búsqueda de alternativas y del debate estarán expuestos en grado apreciable a los mecanismos de generación de “noticias”, y que los actores deberían contribuir a proteger un espacio interinstitucional de trabajo menos contaminado por acciones y emisiones que impiden un enfoque integral y pluralista. Es ejemplar lo sucedido con el inicio de la Comisión. Mientras que su Presidente, el ex Ministro Juri, indicó que era “fundamental alcanzar una perspectiva integral de los problemas y desafíos que afronta actualmente la educación superior más allá de los ya conocidos obstáculos presupuestarios" el primer tema que saltó a la agenda pública –y de manera altamente conflictiva- fue el del financiamiento y en particular el del arancelamiento. Los ejes temáticos sobre los cuales se anunció que trabajará la Comisión son, por el contrario, de una gran amplitud: (a) Tendencias del conocimiento. Nuevas formas de producción y difusión. Sistemas de información: implicancias para la profesión académica (docencia e investigación). (b)  Demanda social de la Educación Superior: caracterización sociodemográfica y educacional de los ingresantes y egresados. Caracterización y evolución de la matrícula. Perspectivas de requerimientos del sector social, productivo y del sector académico-investigación. Financiamiento de la demanda. Acceso promoción y egreso. (c) Diversificación institucional y estructura académica. Sectores, niveles y articulación. Educación continua. Modelos de financiamiento y asignación de recursos. Gobierno y gestión. Calidad y acreditación. (d) Organización institucional del sistema de educación superior: ámbitos de planificación a nivel regional y nacional. Organismos intermedios. Relación con el contexto regional e internacional. (e) La oferta virtual nacional e internacional. Áreas y sectores prioritarios. Las nuevas tecnologías de comunicación de información y la educación a distancia. 

El mismo hecho de que se tenga que formar una Comisión especial indica que el sistema institucional existente no tiene capacidad para debatir y generar alternativas, sea por razones estructurales sea por haberse llegado a situaciones de parálisis por la misma dinámica de la participación de sus integrantes. Este llamado y sus plazos parecen estar marcados por el tiempo político y por la urgencia de dar respuesta a compromisos asumidos ante el poder legislativo de que la próxima discusión de presupuesto se haría sobre otras bases. 

Si pensamos institucionalmente, como la instancia que finalmente debería tomar las decisiones y sostenerlas es el Congreso de la Nación, en algún momento debería ser el mismo Congreso, tal vez a través de su Comisión de Educación, el que convocara a los diversos sectores, tal como recientemente se hizo con buen éxito en relación al sistema de ciencia y tecnología. Si se convoca, debe haber al menos una agenda inicial, un sistema de preguntas básicas, que eventualmente pueda ampliarse por el mismo debate. Pero esas preguntas deben tener presupuestos que ayuden a crear las disposiciones al diálogo en esta búsqueda colectiva. 

Un llamado al diálogo que se haga anunciando que hay que ver como se logra bajar el presupuesto porque “no hay plata” deja fuera de agenda la discusión de las causas de la actual situación socioeconómica del país –incluida la enorme polarización en la distribución del ingreso y la riqueza, y la impunidad de la evasión y elusión impositiva por los sectores de mayores ingresos- así como las posibles políticas alternativas para generar otro desarrollo, con lo que el futuro de la educación superior queda marcado por la coyuntura de sobrevivencia e implícitamente se contribuye a instrumentar el ajuste fiscal indicado desde el Ministerio de Economía, que responde a una política de gestión para evitar la crisis financiera antes que a una política de desarrollo nacional. 

Del mismo modo, en el debate es fundamental desechar la posibilidad de encontrar un modelo de universidad reaplicable en cada rincón del país. Es preciso reconocer la diversidad de situaciones existente, evitando presiones externas uniformadoras que pretenden que haya un “modelo” al que deberían ajustarse todas las universidades, construido a partir de alguna universidad existente considerada paradigmática, de un “promedio” sin contenido real, o de un ejercicio de ingeniería institucional futurista. Este tipo de metodología difícilmente puede despegarse del cálculo de cómo afecta cada modelo propuesto a cada universidad, a cada claustro, a cada corporación, tiene un sesgo cuantitativista que es inapropiado para estructuras y procesos que pertenecen al campo de la cultura, eminentemente cualitativo, y su eventual imposición implicará nuevas inequidades e ineficiencias que no pueden fundamentarse en un consenso real al afectar de manera muy diversa a los elementos del sistema. Tanto la propuesta de generalizar los “colegios universitarios” como la de definir un modelo único de estructura pedagógica para costear la función de formación tienen esa limitación, y no convocan a la creatividad. 

Otras propuestas más generales, como la de avanzar en la articulación regional entre universidades y de éstas con el sistema terciario no universitario, admitiendo respuestas distintas, han generado un abanico de propuestas e iniciativas. En algún momento esas prácticas pueden encontrarse y organizarse un debate específico y bien informado sobre ese tema. Es curioso que en los últimos años se ha llamado a las universidades para escuchar opiniones de expertos extranjeros, pero no a presentar sus propias experiencias. No es de extrañar que en general cada universidad desconoce lo que hacen las demás.

Una metodología posible es generar un debate que encare cada uno de los diversos aspectos de la problemática, comenzando por el reconocimiento de la realidad y su diversidad y no de posicionamientos ideológicos. Se trataría de aplicar a nuestra propia realidad como universidades los instrumentos del análisis científico, y los del diálogo democrático, buscando alcanzar consensos cuando sea posible u organizando las diversas posiciones sobre el diagnóstico de los problemas, así como sobre los principios y criterios generales que deben orientar la transformación de todo el sistema y sus partes. 

Para lograr una mayor objetividad en el debate es fundamental generar condiciones para que “el cambio” no sea visto como amenazante por todos, asegurando que la transición hacia un sistema renovado contará con los tiempos y recursos que permitan modificar las estructuras atendiendo tanto al derecho de los ciudadanos a tener acceso a la mejor educación y producción de conocimiento, como a los derechos legítimos de los miembros de las universidades que pueden verse afectados en lo inmediato. Para superar conflictos de intereses secundarios y evitar los “empates técnicos” que terminan manteniendo el estatus quo, se requieren recursos para que se puede pensar el propio cambio y asumir la crítica o ejercer la autocrítica sin sentir que está en juego la propia sobrevivencia.

El sistema de educación superior tiene márgenes para la cooperación y para salir del juego suma-cero, pero eso supone la voluntad de reconocer los problemas y una fuerte política de Estado, afirmada en su rama ejecutiva y legislativa, que sea clara, incluyente y amplia, y sustentada con los recursos suficientes para facilitar las transformaciones –recursos que son marginales ante otras dimensiones de la problemática económica argentina. 

Como ya dijimos, dado el contexto económico general para los próximos años, partir de la afirmación de que durante cinco años el presupuesto universitario o el de la educación en general estarán congelados y que eso es “la realidad” es no sólo hacerse cargo de instalar una ventanilla del ajuste fiscal en el sistema universitario, sino bloquear de entrada las alternativas que tiene este país para integrarse al mundo global de manera digna y competitiva, sustentado por una ciudadanía que pueda ejercer el derecho fundamental a la educación. 

De la misma manera, partir de la afirmación corporativa de que sólo hace falta más presupuesto, que todos los actores del sistema universitario argentino han funcionado de manera eficiente y responsable (así como algunos afirman justo lo contrario), y que no hay nada que cuestionar o que todas las universidades o todos los sectores de las mismas son equiparables, es otro falso supuesto que paralizaría cualquier intento de transformación profunda, pues ésta requiere veracidad, crítica y autocrítica para superar los problemas. 

2.5. ¿Heteronomía vs. Autonomía?

La imposibilidad de generar un cambio endógeno sustantivo ha contribuido a potenciar la legitimidad de las intervenciones externas de la última década, en general asociadas a mecanismos de incentivos, vinculando la asignación de parte de los recursos con los resultados esperados o efectivos de las funciones de investigación, docencia y en parte al equipamiento (a ello ha contribuido el programa FOMEC). La introducción de sistemas informatizados que permitirían tener una base de datos confiables y a tiempo,  indispensables para la gestión y la planificación estratégica, así como los importantes avances hacia una cultura de la evaluación institucional impulsados desde la CONEAU han sido contribuciones significativas, pero para quienes tienen una visión absolutizadora de la autonomía han sido vistas como menoscabo de la autonomía por parte de dichas agencias. Lo real es que se acentúa la heteronomía de la universidad pública, algo que se incrementaría en la medida que se exija a las universidades vincularse más directamente con el mercado. La opción no es la clausura de los claustros universitarios frente al contexto exterior, sino su articulación por propia iniciativa y a partir de acuerdos con los diversos sectores de la sociedad.

La organización y gestión universitaria tradicional deben poder ser revisadas, pero no mediante la absolutización del modelo empresarial –como suele propugnarse-, que implicaría un Rector-gerente, un alumno-consumidor, profesores y funcionarios sin estabilidad (para flexibilizar la oferta), diferenciación salarial asociada a la productividad de los servicios vendidos en el mercado, competencia por los alumnos e investigación por encargo. 

Una universidad pública se gobierna y gestiona de acuerdo a órganos democráticos y para cumplir objetivos muy distintos a los de una empresa privada, participa de un sistema de relaciones que sólo muy parcialmente se asemeja a las de un mercado -en parte porque atiende a necesidades colectivas que no se pueden manifestar como demanda solvente- y debe atenerse a objetivos trascendentes a los meramente corporativos. Aunque en todos esos sentidos la universidad pública argentina puede mostrar debilidades, no se trata de reemplazarla por empresas educativas, paso previo a su privatización definitiva, sino de fortalecer su carácter público y su papel como agente del desarrollo al que debemos aspirar más allá de las indicaciones del mercado. 

El concepto amplio de eficiencia económica y social debe efectivamente ser introducido en el análisis racional de las alternativas que se presenten. Sin embargo no es ni teórica ni prácticamente aceptable aplicar conceptos homólogos al de eficiencia empresarial interna -ligado al máximo lucro microeconómico- a  las actividades de educación, investigación y servicio a la comunidad que prestan las universidades. 

La evaluación por resultados cuantificables y comparables, siendo un ingrediente necesario a ser incorporado en la cultura universitaria, no puede separarse de la evaluación por la calidad del proceso y de las relaciones cualitativas y externalidades que se generan junto con esos resultados, irreducibles a indicadores cuantitativos. Finalmente, la eficiencia es siempre una característica de la vinculación entre medios y fines, pero los fines de las universidades son extremadamente complejos y deben ser definidos por gobiernos universitarios autónomos en diálogo con la sociedad a la cual sirven, contribuyendo decisivamente a superar el inmediatismo y cortoplacismo que caracterizan tanto al mercado como a las demandas de los agentes sociales, algo que se exacerba en condiciones de crisis prolongada. 

La comparación entre universidades, sus resultados y sus costos aparece recurrentemente con el sentido de identificar ineficiencias o inequidades. Las propuestas de evaluación de las universidades por sus resultados (número relativo y aprendizaje de sus graduados) aparecen más vinculadas a la eficiencia económica y como criterio para definir quién debe ganar en la competencia por recursos escasos en un cuasi-mercado educativo. En cambio se presta escasa o ninguna importancia a la contrastación de experiencias y proyectos encarnados en las diversas partes del sistema de educación superior, lo que es fundamental para el aprendizaje colectivo y la generación de nuevas vías de superación de los problemas comunes o particulares. La magnitud y complejidad de la tarea que enfrentamos requiere la articulación efectiva entre universidades y el uso solidario, transparente y responsable de los recursos, en un marco de emulación por aprender de lo que cada uno puede aportar desde su experiencia particular. Esto implica una verdadera revolución en la cultura universitaria predominante, donde el interior de cada universidad es para las otras prácticamente una incógnita, cuando no se lo substituye por estereotipos. 

La crisis del sistema de educación superior, si bien refleja la crisis de la sociedad en su conjunto ante los procesos globales y nacionales durante las últimas décadas, tiene sus propias especificidades y constituye aún un área pública con autonomía relativa que puede iniciar un círculo virtuoso de transformación de la sociedad en su conjunto. En ese sentido, la autonomía adquiere su pleno sentido, no sólo como garantía de libertad académica y de ejercicio de la responsabilidad, sino como posibilidad de ejercer la función de pensamiento crítico y de generación de propuestas societales alternativas, locales o nacionales. 

La autonomía se afirmará como valor reconocido y defendido por la sociedad en la medida que la misma universidad pública pueda reconocer y resolver los problemas estructurales que arrastra, tomando la iniciativa para promover procesos de cambio y transición, que eviten el estilo de reestructuración que ha acompañado al ajuste y la reforma de las empresas del Estado, o ser sometidas a un proceso de deterioro por atrición presupuestaria impuesta externamente. 

2.6. La relación entre sistema universitario y mercado

Evitar la trampa de la subordinación de la política educativa a la política económica neoliberal no supone negar la relación entre educación y economía, ni mucho menos desligar los proyectos de transformación de la educación superior de las condiciones actuales y potenciales de la economía del país. Por el contrario, es preciso poner al desarrollo en todas sus dimensiones (Desarrollo Humano Sustentable integral e integrador desde todas las regiones del país) como objetivo estratégico trascendente al que debe articularse la transformación educativa. Ello implica necesariamente cuestionar las políticas económicas que han predominado, pero exige plantear alternativas viables y socialmente responsables para las mismas, que den prioridad a la reactivación de la economía real y las posibilidades de integración de los ciudadanos al trabajo y a una vida digna. 

Del mismo modo, oponerse a la mercantilización/privatización de la educación no implica negar que la sociedad del conocimiento está siendo, en sus primeras etapas, fundamentalmente una sociedad de mercado libre, como resultado de lo cual se han generado los dramáticos procesos de exclusión y degradación de la vida social en el mundo. La educación no puede ser ajena a los procesos sociales que se canalizan a través de mecanismos de mercado, pero no puede aceptar que el mercado global comandado por un capital financiero sin límites a su comportamiento especulativo sea la única versión del mercado posible. La universidad pública tiene intereses particulares, propios de su misión, y debe poder expresarlos abiertamente, como condición para generar alianzas con los sectores políticos, productivos y sociales dispuestos a converger en un interés general superador de la actual situación y sus tendencias. 

El inmovilismo del sistema universitario, no sólo con respecto a la crisis socioeconómica y política, sino respecto a su propia crisis y la del sistema educativo en general, es tanto más grave por el hecho de que otros actores globales de gran poder se suman a los organismos multilaterales para tomar la iniciativa en plantear la agenda (y los lineamientos de política) educativa, y sus propuestas implican la mercantilización y privatización final de la educación y el desplazamiento de la investigación, lo que encuentra eco en los gobernantes ensimismados en bajar el llamado “riesgo-país”, lo que equivale a reducir el gasto público para cumplimentar los pagos de la deuda que reclama el capital financiero.

Sin embargo, parece haber consenso a nivel mundial de que la investigación y la educación superior deben ser apoyadas decisivamente tanto por recursos públicos como privados. Aunque buena parte de los recursos públicos provienen de contribuciones del sector privado a través del sistema fiscal, y aunque la actividad de estudiar supone costos de oportunidad y gastos privados de parte de quienes estudian, no es a esto a lo que se refiere ese consenso, sino a que la educación y la investigación pública sean co-financiadas adicionalmente por las empresas y por las organizaciones de la sociedad civil y las personas que se benefician más directamente por sus actividades. Supone también que con las instituciones públicas, coexistan universidades privadas sin fines de lucro y privadas con fines de lucro, financiadas fundamentalmente por recursos privados (aranceles, donaciones, etc.). 

Pero incluso ese consenso no puede operativizarse de la misma manera en países con alto desarrollo del sistema empresarial, una distribución equitativa del ingreso y un sistema fiscal progresivo, que en países con un sector empresarial extranjero desligado de los intereses nacionales, un sector empresarial nacional débil y al borde del inmediatismo por la sobrevivencia, y una sociedad cuyas clases medias han sido sistemáticamente empobrecidas. Hacer que los incrementos de recursos para la educación pública superior dependan de donaciones voluntarias de agentes privados orientados por el lucro o por el arancelamiento a las clases medias, sería condenar al estancamiento a la educación pública superior y rematar al mejor postor o liquidar lo que resta de capacidad de investigación en el país. Dado el punto de partida con que contamos, si se mercantiliza la educación y la investigación como servicios y se pone a las universidades a competir en un cuasimercado educativo, el resultado no será más educación e investigación de mejor calidad, ni se generará la inversión de largo plazo para el desarrollo de una sociedad centrada en el conocimiento.

2.7. Algunos temas recurrentes asociados al costo y la eficiencia de la educación superior

Como anticipamos, para que todos los actores del sistema educativo se involucren en una discusión pública (pero no necesariamente mediática) sobre las alternativas viables para superar la situación actual y la responsabilidad que les toca en relación al futuro del país, es preciso ganar el tiempo necesario para elaborar las contradicciones y conflictos existentes y generar un acuerdo al menos mayoritario sobre lineamientos estratégicos cuya eficacia dependerá de la legitimidad de su construcción. Y ese tiempo y esa disposición se ganan aliviando algunos de los problemas más acuciantes que tiene el sistema educativo pero hacerlo comenzando a la vez a hacer efectivos los lineamientos de la transformación requerida. En otras palabras, es preciso que el financiamiento público para el 2002 se incremente en alguna medida y que esos recursos sean utilizados como palanca efectiva para avanzar en un proceso de cambio que en ningún caso será instantáneo.     

La cuestión del presupuesto y las formas de financiarlo se ha convertido en el tema dominante, impidiendo que se estructure y atienda una agenda completa de la problemática universidad-sociedad. El inmediatismo y la falta de perspectiva han sido en parte resultado de la incertidumbre generada por los mecanismos de asignación de recursos, sujetos a negociaciones de último momento en los  Ministerios o en las Comisiones del Congreso. Muchas prácticas que pueden ser consideradas como irracionales por parte de actores del sistema universitario se deben a la irracionalidad previa de no poder contar con un horizonte de objetivos y recursos para 5 o 10 años, cuando la educación y la investigación son actividades caracterizadas por el largo período de maduración entre el momento de las decisiones y la obtención de sus resultados. 

Por ello, cualquiera sea la cuantía y evolución que se determine necesaria a partir de un programa de transformación estructural, la política de Estado debe tender a garantizar al menos un quinquenio de inversión pública previsible y responsable en el sistema, lo que a su vez requiere contar con una planificación estratégica para el sistema y sus partes con el cual no contamos todavía. Para ello seguramente deberán reformarse algunas leyes impositivas o complementarlas con otras que garanticen ese desarrollo, llevando la inversión nacional en este sector a niveles al menos comparables con los de los países a los cuales aspiramos a parecernos. 

Debe establecerse la condicionalidad substantiva de la asignación de recursos a las unidades de la educación superior y la investigación científica, pero a partir de programas de desarrollo institucional, transformación, mejoría en la calidad, pertinencia y eficiencia, con objetivos y estilos específicos definidos con autonomía para cada caso y región, pero dentro de una estrategia general acordada previamente para el sistema en su conjunto.

Desde la estrecha visión de la economía de los recursos públicos suele deducirse que el problema es que hay demasiados alumnos. La versión más fuerte de esta variante plantea que hay que generalizar el sistema de cupos de ingreso, y a la vez hacerlo por carrera y universidad para orientar la demanda. Otra variante supone que aunque no haya cupos, el problema es que ingresan alumnos que no tienen las condiciones para cursar una carrera universitaria, generando efectos de hacinamiento que perjudicarían a quienes sí tienen esas capacidades, bajando así la eficiencia del sistema. Un exigente curso de ingreso sería la solución en este caso. Finalmente, la propuesta que viene de la concepción mercantilista propone arancelar la educación, de modo que se recuperen los costos y/o se usen esos recursos para becar aquellos alumnos que demuestren tener capacidad y que no pueden pagar los aranceles.

Tanto el racionamiento de lugares mediante las cuotas como el basado en el arancelamiento suelen venir acompañados de la propuesta de basar el acceso a la educación superior en la condición del mérito, algo que resulta progresivo (sobre todo en el caso del arancelamiento, porque si alguien tiene mérito pero no recursos se lo beca) en sociedades donde hay relativa igualdad de oportunidades desde el nacimiento y a lo largo de toda la trayectoria del ciudadano medio, pero pierde su efectividad en nuestras sociedades. En efecto, es injusto pretender determinar quién tiene mérito al momento de querer ingresar a la universidad,  luego que las personas han pasado por sistemas altamente diferenciados de educación básica, han vivido en contexto vitales extremadamente desiguales y vienen con un capital social y educativo muy diferenciado en cuanto a su eficacia para lograr el éxito en la educación superior. El mérito o las capacidades tienen un fuerte determinante social en sociedades extremadamente desiguales como la nuestra.

La desigualdad socioeconómica y el grave deterioro del sistema de educación básica hacen necesario poner en marcha programas de mejoramiento de la calidad de la educación preuniversitaria, mejorar la calidad de la oferta superior no universitaria y, mientras tanto, tender un puente entre la educación básica y la superior que facilite el acceso y minimice el fracaso inicial, sin demagogias pero para la mayor cantidad de posible de ciudadanos que decidieron proseguir sus estudios. En ambas tareas la universidad tiene una alta responsabilidad que cumplir. Mientras no se transforme el resto del sistema educativo, el nivel superior constituye una oportunidad para recomponer una historia de educación fallida y ello exige revisar las prácticas pedagógicas y las condiciones de enseñanza-aprendizaje, no sólo al inicio sino a lo largo de toda la carrera, porque el déficit educativo no se recupera con un cursillo de nivelación ni en el primer año de clases.  

La gratuidad de la enseñanza superior no es un principio filosófico sino un instrumento eficaz para alentar y favorecer el ingreso de los que manifiestan la voluntad de proseguir estudios y para maximizar la posibilidad de que la universidad pública actúe como medio de cohesión social. La cuestión económica lleva también a discutir la condición de “alumno universitario”, con la pretensión de que quienes no sostengan un ritmo considerado satisfactorio para egresar en tiempos más aproximados a los teóricos pierdan el estatus de alumnos y el derecho a proseguir sus estudios, aumentando así la eficiencia del sistema en términos de costo por alumno y por graduado. Como consideración económica esto sólo es comprensible si las asignaciones  presupuestarias son proporcionales al número de alumnos de cada unidad universitaria. Porque si el sistema de asignación fuera el de costeo efectivo, un alumno que cursa dos materias demanda la mitad que uno que cursa cuatro materias equivalentes. Es más, cuando hay cursos de pocos alumnos, un alumno (o varios) más no aumenta los costos ni de las aulas ni de los docentes. 

Poner restricciones ocultas a la permanencia, como una cierta frecuencia de materias aprobadas para mantener el estatus de alumno universitario, deben ser cuidadosamente sopesadas en el contexto de las situaciones concretas del mundo laboral y social -de alta precariedad e incertidumbre- en el que sobreviven muchos de los alumnos universitarios. Las capacidades acumuladas deben ser un factor objetivo en la evaluación de los resultados de aprendizaje y en la habilitación profesional, pero las universidades deben asumir pedagogías que maximicen la probabilidad de que los alumnos con capacidades latentes puedan desarrollarlas, fortaleciendo su persistencia en seguir estudiando, en lugar de disuadirlos ante los primeros fracasos. 

Las universidades no pueden responsabilizarse sólo por la formación de sus estudiantes. Deben, asimismo, asumir la corresponsabilidad activa por el desarrollo de la calidad del conjunto del sistema de educación pre universitario y superior no universitario, de donde vienen los ingresantes y cuyo resultado va a determinar en buena medida los costos posteriores de formar un egresado universitario. El diseño de un sistema diversificado de ofertas de educación  pos-secundaria -públicas, privadas no lucrativas y privadas con fines de lucro-, vigiladas rigurosamente todas ellas en cuanto a su calidad, es también una condición para el logro del objetivo de una educación para todos y a lo largo de la vida. Ese logro supone desarrollar las capacidades y condiciones de los docentes de todos los niveles y articular en un período de pocos años tanto la educación básica y la educación de adultos como el entrenamiento inicial y en servicio, formal e informal, conjuntamente con el sistema de educación, ciencia y tecnología. 

En esto es fundamental, efectivamente, proveer a los estudiantes información adecuada sobre los contenidos, calidad, perfiles de formación y perspectivas de inserción social de cada carrera o tramo de formación, sustentados no en criterios de marketing sino de racionalización social y de orientación de las decisiones individuales. Siendo una inversión de largo plazo, y estando su distribución entre niveles, carreras e instituciones co-determinada por situaciones, expectativas y decisiones individuales, es esencial el diseño de un sistema tan objetivo como sea posible de evaluación y generación de información no sólo coyuntural sino sobre todo prospectiva. Esto es un subproducto de bajo costo si existe un sistema de prospección y planificación estratégica participativa del sistema de educación en su conjunto. 

La eficiencia en el uso de los recursos, tema hoy central del discurso economicista, es un criterio válido indisociable de la responsabilidad de quienes administran recursos públicos o reciben subsidios del mismo origen. Pero la eficiencia interna, usualmente medida por tasas de resultados, costos, duración de estudios, etc., no puede separarse de la eficiencia externa como pretende el neoliberalismo. Esa posición arrastra los vicios teóricos de los modelos mecanicistas neoclásicos. Las instituciones y organizaciones están atravesadas por procesos múltiples, no sólo son centros de enseñanza en interacción externa con otros elementos y lógicas. 

De hecho, debe cuidarse cuando se compara con otros países para fundamentar determinadas políticas, pues la eficiencia interna no es comparable entre países sin controlar por otras variables que inciden en los resultados (ingresos medios y su distribución, expectativas, capital social, calidad de la formación previa, etc.). Así, la insuficiente inversión en los sectores de enseñanza básica o terciarios afecta los rendimientos de la enseñanza universitaria, del mismo modo que la asfixia financiera de las universidades les impide contribuir plenamente al desarrollo de los otros subsistemas de la educación. Altas tasas de desempleo abierto y subempleo, así como la precariedad del empleo y el ingreso y del mercado de trabajo en general, afectan el contexto familiar y social, inciden sobre las expectativas y decisiones que toman los individuos, las familias y los gobiernos locales, y por esas y otras vías afectan las tasas de rendimiento, avance, retención y completamiento de las carreras. 

2.8. Actuar en condiciones de desinformación y alta incertidumbre

Esto no implica que no haya responsabilidad de parte de las universidades, si claramente malgastan sus recursos o si no adecuan sus pedagogías y sistemas para poder dar mejor respuesta ante las necesidades de aprendizaje que vienen de tal contexto, pero sugiere que un análisis económico serio de estas variables debe cubrirlas en toda su interacción antes de asignar peso a cada factor y traducirlo en asignaciones presupuestarias. Ese análisis dista de haber sido hecho en el país. También desde esta perspectiva, los aparentemente sofisticados análisis cuantitativos y cuadros de doble entrada que se usan para mostrar los resultados y la efectividad de las universidades son poco confiables. La falta de información o su no confiabilidad no puede justificar evitar ese tipo de análisis, sino que debe inducirnos a desarrollar modelos complejos y sustentarlos con sistemas de información adecuados. 

En estas condiciones de  desconocimiento, toda política es de resultado incierto, por la doble razón de que la realidad misma está cambiando de manera inédita -lo que impide transferir directamente experiencias del pasado para tomar decisiones- y porque no puede estar informada adecuadamente. ¿Qué corresponde hacer en tales condiciones? En ningún caso manipular los datos para probar lo que se quiere probar por razones inconfesables. En todo caso, desarrollar teorías o sistemas de hipótesis serios para comenzar a ordenar el campo de datos y orientar investigaciones e informar a las decisiones políticas que deben tomarse, de manera que, en caso de estar erradas las hipótesis iniciales, no perjudiquen a la ciudadanía a la que se pretende que van dirigidas. 

Pretender que hay que cuidar al país haciendo lo que indican los analistas financieros, aunque millones pasen hambre o tengan una educación pobre para pobres, no puede justificarse por la incertidumbre. Además, recientemente un ministro de economía ha declarado enfáticamente que “los mercados” tienen nombre y apellido, miopía, e intereses que van contra los de la gente. Si las políticas educativas hacen que la demanda de educación superior esté un poco por encima del óptimo social teórico (que ahora no podemos determinar empíricamente y difícilmente acordar teóricamente), habrá más gente educada que la que habría en caso de adoptar hipótesis economicistas. ¿A quién perjudica eso? Por lo pronto, a quienes quieren hacer de la educación un negocio privado, o a quienes quieren minimizar el gasto social para asegurar el servicio de la deuda “externa” cuyos títulos poseen. 

Invertir más en educación es social, política y económicamente correcto, al menos en una democracia. De todas maneras, esto no quita que la inversión deba ser eficiente, y procurar el uso legal y legítimo de los recursos públicos. Ni nos salva de la responsabilidad de reestructurar y articular el sistema de ofertas, cuidar la calidad de la formación  y la investigación, y ofrecer servicios a los sectores mayoritarios de la sociedad aunque estos no puedan pagarlos. 

La planificación de la educación debe incorporar nuevas hipótesis respecto al contexto económico. No es adecuado seguir pensando indicadores que presuponen una economía de pleno empleo, cuanto todas las predicciones indican que la incorporación necesaria de  tecnologías de punta va a seguir desplazando trabajadores, incluso y principalmente del sector educativo, y hasta degradar la calidad de la educación si se las usa irresponsablemente. La empleabilidad de los egresados del nivel secundario o terciario no puede estar determinada por industrias monopólicas que apenas van a absorber un 15% del mercado de trabajo. 

Si el horizonte es uno de creciente necesidad del autoempleo, tampoco el sector informal de emprendedores va a garantizar el pleno empleo, y de hecho ha comenzado a reducir su capacidad de generar empleos por el estrechamiento del mercado gracias a la recesión generada por las políticas macroeconómicas vigentes. Ya es evidente que el mercado global disocia necesidades de demandas, y que una masa creciente de ciudadanos no pueden satisfacer sus necesidades elementales por la vía del dinero y del mercado. Esto abre inquietantes desafíos para el paradigma de la educación a lo largo de la vida, que no puede ser una extensión de la educación continua a la vieja usanza, ni puede presuponer que la empleabilidad debe ser el criterio. “La educación superior necesita introducir métodos pedagógicos basados en el aprendizaje para formar graduados que aprendan a prender y a emprender, de suerte que sean capaces de generar sus propios empleos e incluso crear entidades productivas que contribuyan a abatir el flagelo del desempleo.”

Los conocimientos son útiles por sí mismos, en tanto las personas se desarrollan con sus capacidades, pero además son útiles en la medida que permiten realizar trabajos (que no es lo mismo que empleos) individuales, asociativos o comunitarios, que resuelven necesidades: condiciones del habitat, prevención de la salud, cuidados personales, entretenimiento, sociabilidad, la educación no formal misma, etc. Las universidades deben investigar sobre los desarrollos posibles del sistema de gestión y satisfacción de las necesidades, contribuyendo a pensar escenarios alternativos para la política pública del estado, las ONGs y las organizaciones sociales, y a desarrollar otras capacidades en los sistemas de educación formal, no formal e informal para una economía mixta donde el empleo y el trabajo ya no coincidirán. 

La educación no formal e informal no es materia exclusiva de ONGs o del sector privado. Ni el imperativo de atender las demandas de la sociedad a la educación universitaria puede reducirse a relacionarse con las empresas, esperando obtener recursos a cambio de servicios educativos específicos. La globalización misma exige que las universidades, a la vez que se consolidan como agentes del desarrollo local integrador, participen de movimientos trans-institucionales por la Educación para Todos, necesidad que en buena medida no puede expresarse como demanda solvente en el mercado. 

2.9. Tareas y desafíos de la educación superior

La realidad es que hoy, en la Argentina, la eficiencia externa (empleabilidad de los estudiantes y graduados, impactos sobre la productividad y la convivencia social, etc.) y la eficiencia interna están estrechamente vinculadas, y es imposible desconocer que las universidades trabajan en un contexto adverso para formar estudiantes, para realizar investigaciones de largo aliento y transferir tecnologías, para vender servicios y atender a necesidades no solventes de la sociedad, etc. Pero la situación del país no puede justificar prácticas socialmente ineficientes, no pertinentes o irrelevantes. Es preciso romper el círculo vicioso y le toca al sistema de educación superior una gran responsabilidad, asumiendo su rol de actor fundamental de los procesos de desarrollo en las regiones y en el país como un todo. Al hacerlo, deberemos asumir solidaria y responsablemente desafíos tales como:

•	Actualizar los planes de estudio, usando más eficiente y flexiblemente los recursos de las diversas unidades y universidades, pero sobre todo actualizando la pedagogía de la enseñanza superior, atentos al desarrollo de las capacidades, habilidades y disposiciones que se requerirán de nuestros estudiantes y futuros graduados y vinculando más directamente los procesos de aprendizaje con experiencias reales fuera del aula.

•	Encarar la problemática de la educación universitaria como parte de un sistema que incluye todos los niveles y formas de educación básica y superior, así como al sistema de investigación básica y aplicada y de innovación tecnológica en sentido amplio. Contribuir proactivamente al desarrollo del sistema de educación superior no universitario y al preuniversitario.

•	Asumir nuestro papel en la formación continua a lo largo de toda la vida y asegurar la transferencia de conocimientos útiles para los agentes del desarrollo económico, social, político y cultural del país de manera continua, en particular de los agentes populares de la economía, de los cuales dependerá la posibilidad de acabar con el desempleo. Si el sistema universitario forma parte de un sistema global de investigación y docencia superior, su articulación con el mundo de la producción, la acción social y el gobierno, es esencial, lo que no puede hacerse sólo a través de la formación de recursos profesionales, sino mediante la transferencia en el trabajo conjunto de prestación de servicios a otros agentes. Esto requiere una articulación muy eficaz con el resto del sistema de formación y acción de promoción, asesoría, servicio a la producción y a la sociedad en ámbitos locales, regionales y sectoriales específicos.

•	Contribuir a la distribución equitativa del acceso a la formación y la información, lo que incluye el análisis crítico de las causas de la inequidad social en el país y la participación activa en la elaboración de propuestas alternativas para las políticas públicas en su conjunto. Pugnar por el reconocimiento del derecho a la educación superior evitando la reducción a consideraciones instrumentales asociadas a la empleabilidad según los mercados, considerando que la nueva sociedad implica “fronteras cada vez menos nítidas entre educación, trabajo, cultura y ocio”.

•	En particular, asumir, practicar y transmitir un código moral basado en el cumplimiento de las leyes, la defensa de los intereses nacionales y de las mayorías sociales, y la democratización y creciente eficacia del Estado y la sociedad y en particular de las instituciones universitarias e interuniversitarias y sus vinculaciones con el resto del sistema institucional.

•	Adoptar crecientemente formas dúctiles de organización y gestión, capaces de reconocer y dar respuesta a la evolución de las necesidades y demandas de la sociedad, el Estado y las empresas, fortaleciendo a la vez la calidad del gobierno democrático y la autonomía de las universidades. Profundizar y hacer efectiva una cultura de la acción reflexiva, lo que incluye la generalización de procesos de autoevaluación y evaluación externa de carácter público y conducentes al desarrollo de instituciones que aprenden y evolucionan a partir de su propia práctica.

•	Evitar el inmediatismo cortoplacista, propiciando procesos de planificación estratégica y reservando un espacio y recursos significativos para la investigación básica y la producción de ideas que contribuyan a la compresión del sentido de los cambios epocales que experimentamos.

•	Contribuir a la preservación y desarrollo endógeno de las culturas y a la defensa de los derechos humanos en sentido amplio.

•	Posicionarse responsablemente como sistema nacional ante las nuevas tecnologías de campus virtual y la invasión de ofertas desde países del Norte, evitando las respuestas perversas que resultan si lo que predomina es un contexto competitivo y la mercantilización de la educación.

•	Fortalecer una cultura de cooperación por sobre la de competencia entre universidades o unidades dentro de ellas. A ello ayudará encarar conjuntamente algunos de los problemas complejos que experimenta el país y sus regiones, que requieren tal cooperación para su tratamiento.

3. ELEMENTOS PARA UNA CARACTERIZACIÓN DEL SECTOR UNIVERSITARIO PÚBLICO ARGENTINO

En la presente sección  se describe el Sector Universitario Público Argentino con la información disponible. En un primer apartado, se sintetizan las tendencias que se observan a nivel internacional en relación a los sistemas de educación superior, en especial, el universitario, y los principales aspectos que se encuentran en el debate actual. En segundo lugar, se analiza  el marco normativo que regula la educación superior  universitaria en la Argentina. Posteriormente, se presentan las estadísticas básicas del sector y en el último apartado su relevancia en el gasto público social.

3.1. Tendencias internacionales, con especial referencia a la Argentina

En la última década y media, se vienen observando fuertes tendencias de cambio en la educación superior en la mayoría de los países. Estos cambios se están registrando tanto en lo referido a las modalidades de coordinación del sistema, como a la búsqueda de soluciones a los problemas de inequidad e ineficiencia, y a las restricciones de presupuesto público, entre otros aspectos. La evidencia muestra que las medidas y acciones que se han venido tomando en los diferentes países no son uniformes, a pesar de que es posible delinear algunas tendencias comunes y en casi todos los casos las políticas han debido ser revisadas, en ocasiones fuertemente, al enfrentar una realidad cambiante y al comprobar que las nuevas políticas generaban efectos no deseados. Todo ello habla de la complejidad del problema que se analiza en el presente estudio.

En los países europeos se han puesto en marcha diversas políticas con el objetivo de enfrentar la gran presión sobre el presupuesto de una matriculación creciente y la necesidad de disminuir costos, mejorar la calidad e incentivar la eficiencia y adaptar la educación universitaria a la demanda. La incorporación de aranceles, las modificaciones en los métodos de financiamiento de las instituciones estatales, el control de la calidad educativa a través de distintos mecanismos, sistemas de evaluación externa, son, entre otros, las tendencias que se observan actualmente. A la vez, países como Alemania o Suecia mantienen la gratuidad de la educación universitaria.

Por otra parte, en la mayoría de los países latinoamericanos existe en la actualidad la percepción de que la educación superior se encuentra, desde hace unos años,  enfrentando una “severa crisis de crecimiento y de adaptación a las nuevas condiciones del desarrollo de los países” (García de Fanelli, A. 1994). Esta crisis se describe amplia y detalladamente en el citado documento, del cual se  ofrece una síntesis de los aspectos que interesan para el presente análisis.

Los autores mencionados caracterizaban a mediados de la década pasada la crisis de la educación superior –pública y privada- en América Latina, identificando cuatro ejes que se describen a continuación.

Desajuste estructural. Se observaba, al igual que en gran parte de los países de la OCDE, que los sistemas se habían diferenciado encontrándose una gran diversidad de tipos institucionales, tanto de universidades como de instituciones no universitarias, lejos ya de la tradicional división binaria de dos niveles. Concluian que, en ausencia de un diseño organizacional coherente que orientara la diversificación de manera acorde a las necesidades y dinámica de la economía y del mercado de trabajo, se hacía necesaria una intervención de orden nacional para lograr los objetivos de eficiencia y pertinencia.

Parálisis institucional. En varios países se venía observando, ya desde la década del ochenta, y relacionado con un período de restricciones presupuestarias, caídas pronunciadas en las inversiones educativas en materia de infraestructura, equipamiento, etc. Ello venía acompañado por bajas remuneraciones a los docentes, rigidez en las posiciones académicas y envejecimiento de las plantas docentes. La organización de las universidades había tendido a burocratizarse y los programas de enseñanza no se actualizaban de manera periódica. Por otra parte, las formas de gobierno de las universidades públicas eran ineficientes y rígidas, impidiendo en gran parte de los casos un adecuado funcionamiento de los mecanismos de coordinación del sector.

Mal funcionamiento de los sistemas. Un síntoma del mal funcionamiento de los sistemas de educación superior era la escasa calidad de una parte significativa de los procesos y productos, la baja equidad y los abundantes problemas de eficiencia interna. El primer aspecto constituiría una preocupación reciente de los diversos actores vinculados a la educación superior. En cuanto al rol de los gobiernos, en la mayoría de los países estos se limitaban a transferir recursos fiscales y a responder a las presiones inmediatas, sin tener en cuenta aspectos de eficiencia del gasto ni la necesidad de regulaciones que garantizaran la transparencia y calidad del sistema.  En cuanto a la eficiencia interna, ésta era considerada reducida y en casi todos los países latinoamericanos se observaban altos costos de los graduados, explicados por diversos motivos, entre ellos: baja selectividad de los sistemas de ingreso, mala calidad de la formación de nivel secundario, creciente número de alumnos que trabajan. A ello se le sumaban relaciones alumno/docente y docente/personal administrativo bajas. 

Agotamiento del modelo de coordinación y financiamiento de las instituciones. Se observaba en la mayoría de los países latinoamericanos, incluyendo a la Argentina, un agotamiento del esquema de coordinación entre las instituciones oficiales, el gobierno y los mercados pertinentes. En efecto, la transferencia de recursos públicos a las universidades mediante asignaciones anuales fijas y similares a las del año anterior era la modalidad en la gran parte de los casos. Todo ello hacía presumir la existencia de un vínculo entre el estado y las instituciones que responden a relaciones de fuerza, negociaciones y presiones corporativas, limitando la independencia de las instituciones oficiales y la transparencia en los procesos de asignación de los recursos. 

Estas formas de coordinación entre los distintos agentes, la modalidad de financiamiento y los efectos que producen en el funcionamiento del sistema de educación superior generaban un contexto que no incentiva la calidad, equidad y eficiencia en las instituciones públicas de educación. Ante esta situación, varios países habían comenzado a impulsar diversos tipos de modificaciones en las políticas de educación superior basadas, en la mayoría de los casos, en intervenciones externas a las universidades, en nuevas formas de financiamiento y en el establecimiento de mecanismos para el control de la calidad y la eficiencia.

La tendencia que se observaba entonces en los países de América Latina era hacia un profundo cambio en los mecanismos tanto de coordinación como de financiamiento de los sistemas universitarios. Entre los aspectos más salientes comunes se señalaba: la diversificación de los sistemas de educación superior (Institutos tecnológicos, etc.) , con una creciente presencia del sector privado, muchas veces compitiendo con el sector público antes que complementándolo; un incremento de la autonomía de las instituciones oficiales, impulsándolas a su vez a diversificar sus fuentes de financiamiento; rigidez relativa de los planes de estudio de grado a la vez que se multiplicaban las ofertas de posgrado; una creciente vinculación de las asignaciones del presupuesto a criterios de desempeño y resultados; generalización de sistemas de incentivos a la investigación, desvalorizando las funciones docentes; el avance de sistemas nacionales de evaluación de alumnos (en el caso de México incluso a nivel secundario, como instrumento para la selección de estudiantes), y la introducción de una mayor flexibilidad en los regímenes salariales de las universidades públicas sujetas a mecanismos concordados de evaluación.

Tales cambios se han seguido profundizando en la región pero crecientemente responden a problemas fiscales antes que a un replanteo -en términos de eficiencia y eficacia- de la contribución del accionar universitario al desarrollo de la sociedad. En otros términos, las presiones de modificaciones sustantivas responden en su mayor parte a la presión para reducir o no aumentar el gasto público en educación ante una demanda social creciente y no a un  planteo que tenga como eje central el nuevo rol que le cabe a la Universidad en el marco de la denominada sociedad del conocimiento. 

Argentina

A partir de los indicadores que presenta la OCDE en su documento anual “Education at a glance”, de estadísticas universitarias provenientes de publicaciones oficiales y de elaboraciones presentadas en estudios exhaustivos realizados en el transcurso de los últimos  años, resulta interesante poner a la educación superior argentina en perspectiva y caracterizarla en relación a otros países de mayor o igual nivel de desarrollo.

Los cuadros que se presentan a continuación surgen del documento ‘Indicadores Relevantes de la Administración Pública Nacional’ 1999,  elaborado por la Oficina Nacional de Presupuesto de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía.

Cuadro 3.1. : Número de graduados cada 100 alumnos

Pais	%	
Alemania	14,8	
Argentina	4,3	
Canadá	15,6	
España	10,6	
Estados Unidos	14,6	
Japón	23,4	
Francia	23,9	

Cuadro 3.2. : Gasto anual por alumno universitario

Pais	U$S	
Alemania	3.976	
Argentina	1.618	
Canadá	5.208	
Chile	1.215	
España	2.018	
Estados Unidos	8.724	
Francia	2.915	
Japón	5.968	
México	682	

Cuadro 3.3.: Gasto por egresado universitario

País	U$S	
Alemania	26.865	
Argentina	42.671	
Canadá	33.385	
España	19.038	
Estados Unidos	59.753	
Francia	12.197	
Japón	25.504	

Cuadro 3.4. : Población que cursa estudios universitarios cada 1000 habitantes

País	Nro	
Alemania	28,4	
Argentina	24,1	
Canadá	50,2	
Chile	8,3	
España	26,6	
Estados Unidos	54,3	
Francia	26,6	
Japón	21,2	
México	15,6	

•	Un rasgo que caracteriza al sistema universitario argentino y que lo asemeja a los sistemas de educación superior europeos, es su alto grado de cobertura y la alta dinámica de crecimiento de la matrícula la cual duplica la tasa de crecimiento de la población. Esto implica, dado un sistema de educación preuniversitario con serios problemas en cuanto a la formación que tienen sus egresados, y la ausencia de una política fuerte de becas y/o programas de apoyo especial en la transición o los primeros años de educación superior, que la proporción de estudiantes con dificultades para cursar estudios universitarios debe ser relativamente más alta y por lo tanto sus tasas de fracaso, deserción y tiempos de completamiento.

•	Los recursos financieros destinados a las universidades nacionales, si bien han aumentado en la última década, son bajos en términos de gasto por alumno cuando se los compara internacionalmente. La economía indica una obvia conclusión: si se invierte poco el producto se desmejora en cantidad y calidad. No debe asombrar que de una situación que incluye componentes como aulas con hacinamiento, laboratorios mal equipados y docentes mal pagados (cuando no ad honorem) y sin dedicación resulte una baja proporción de graduados como la que registra el sistema público. Como lógica consecuencia, el costo por graduado, ajustado por el PBI per cápita es superior al de la mayoría de los países desarrollados. 

•	Es escasa la información en las universidades nacionales argentinas sobre el proceso de transformación de insumos en productos. Uno de los principales indicadores construidos al respecto es el de cantidad de alumnos por docente. En 1997 había un promedio de 20 alumnos por cada profesor de dedicación exclusiva equivalente. Esta relación concuerda con los parámetros internacionales (García de Fanelli, 2000), si bien, como se indicó en el ítem anterior, ese número no está ponderado por las condiciones en que desempeñan su labor docente.

Como ya se indicó, si bien los indicadores usualmente utilizados por la OCDE para realizar diagnósticos y comparaciones internacionales aportan información relevante, dejan de lado otras variables importantes vinculadas sobre todo a cada contexto nacional. Más específicamente, en lo que se refiere a la medición de la eficiencia del gasto público en educación, cabrían  algunas observaciones adicionales: los resultados del gasto en educación no sólo se expresan en número de egresados, sino que debe tenerse en cuenta también el aprendizaje logrado por los alumnos que desertan antes de completar su carrera (en muchos casos frenados por los requisitos finales de tesis, etc). Si el objetivo es el aprendizaje, no sólo hay que evaluar la calidad de los conocimientos adquiridos por los egresados sino también los conocimientos adquiridos por quienes han cursado algunos años de carrera universitaria. 

Los resultados tampoco pueden compararse sin advertencias varias, como es la de que no contemplan variables propias del contexto nacional que pueden permitir explicar o interpretar la información desde una perspectiva que supere los modelos teóricos de la eficiencia. La eficiencia “interna”, siendo en parte consecuencia de la gestión universitaria, tiene también determinantes externos que en algunos casos y épocas ganan peso. Mientras prosiguen sus estudios una alta propención de estudiantes de la universidad pública participan de un mundo del trabajo precario, entrando y saliendo, sin cobertura social, con escasas becas, bajos ingresos, en muchos casos siendo ellos mismos jefes de hogar, y, en el caso de Argentina, con expectativas positivas muy deterioradas para sostener su decisión de estudiar, etc. 

Teniendo en cuenta estas peculiaridades, se debería, en un futuro, pensar en indicadores que ponderen las condiciones nacionales, así como incorporar indicadores que midan la eficiencia por cada año de las carreras universitarias (los resultados/costos a partir del segundo o tercer año comparados con los del primer año ). Esa información podría contribuir a definir políticas más claras de retención y apoyo a los estudiantes a lo largo de sus carreras, mejorando notablemente la eficiencia del conjunto.

3.2. Normativa vigente

Como se señalara en la sección anterior, el agotamiento del modelo vigente en la mayoría de los países y la situación crítica que se registró en la última década y media, llevaron a gran parte de ellos a adoptar medidas de cambio. Estas iniciativas se manifestaron, en muchos casos, en modificaciones en la legislación que regía la educación superior. Estos cambios se centraron generalmente en tres pilares: a) introducir nuevas modalidades de coordinación de los sistemas y cambiar las formas de control de las instituciones privadas; b) impulsar procesos de evaluación y autoevaluación; y c) modificar los mecanismos de asignación de recursos. 

A inicios  de la década del 90, se comenzó a observar en la Argentina la aparición de medidas y acciones gubernamentales que marcaron cambios sustanciales en el modo de funcionamiento del sistema de educación superior, en particular, la universitaria, entre ellas la creación en 1993 de la Secretaría de Política Universitaria en el marco del entonces Ministerio de Cultura y Educación.  Posteriormente, en julio de 1995, se sanciona la  Ley de Educación Superior concebida, fundamentalmente, como un marco regulatorio amplio para el conjunto de las instituciones de ese nivel de enseñanza. El objetivo de dicha Ley fue el de constituir una de las bases para la transformación estructural de las universidades, avanzando hacia la conformación de un sistema con creciente capacidad de autoregulación, integrado por instituciones autónomas y autárquicas, con capacidad de gestionar su propio desarrollo, aceptando a su vez, como contrapartida, incorporarse a procesos de evaluación externa y acreditación. 

La Ley plantea transformaciones institucionales importantes que pueden resumirse en el marco de cinco cuestiones centrales:

1.	Evaluación institucional. Entre las instancias de coordinación que surgen, una de las más importantes es la relacionada con la Evaluación y Acreditación, donde se establecen las funciones de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), que entre otras son las de coordinar y llevar adelante la evaluación externa de las instituciones universitarias, acreditar las carreras de grado, pronunciarse sobre la consistencia y viabilidad del proyecto institucional que se requiere para que el Ministerio de Educación autorice la puesta en marcha de una nueva institución universitaria nacional o el reconocimiento de una institución universitaria provincial; preparar los informes requeridos para otorgar la autorización provisoria y el reconocimiento definitivo de las instituciones universitarias privadas.

2.	Planificación regional. Se constituyeron siete Consejos Regionales, en los que participan las universidades de cada región, los responsables de la educación superior de las provincias involucradas, así como representantes de instituciones culturales y productivas de la zona, con el objetivo de coordinar las ofertas de educación superior para luego articularlas con la demanda de recursos humanos calificados, de asistencia tecnológica y otros servicios de extensión.

3.	Incentivos a docentes. Se ha implementado un programa de incentivos a los docentes-investigadores, que tiende a estimular el trabajo de investigación de los profesores de las universidades estatales. El programa contribuye a mejorar los ingresos de los docentes que se encuadren en las categorías de investigador establecidas, y que desarrollen proyectos de investigación aprobados por las instituciones de selección previstas.

4.	Mejoramiento de la gestión.  Esto incluye procesos de reforma administrativa, de instalación de sistemas de información y de descentralización de la administración a nivel de facultades o unidades académicas equivalentes.

5.	Generación de recursos propios. La política presupuestaria tiende a superar de modo gradual y consensuado el mecanismo de incrementos anuales automáticos, procurando que una parte cada vez mayor de los recursos tenga en cuenta criterios de eficiencia y equidad. Se autoriza el cobro de aranceles y se establece el otorgamiento de créditos educativos.

Entre las innovaciones que se introducen con la Ley cabe señalar que se imponen mayores exigencias para la creación de nuevas instituciones universitarias, tanto públicas como privadas, las que deben surgir de estudios de factibilidad y proyectos institucionales sólidos, debidamente evaluados. Se crea un sistema de evaluación institucional, que incluye evaluaciones externas periódicas a cargo de un organismo estatal descentralizado o de asociaciones de evaluación debidamente acreditadas. Se exige la acreditación de todas las carreras de posgrado y de aquellas carreras de grado para profesionales que en su ejercicio pudieran poner en riesgo de modo directo la salud, seguridad, los derechos o bienes de los habitantes. A partir del esta Ley, el claustro docente tiene la mayor representación relativa, no inferior al 50% en los cuerpos colegiados de gobierno. Además, se fijan pautas tendientes a asegurar un rendimiento académico mínimo de los estudiantes.  

Entre las modificaciones que impone la Ley , cabe señalar que se plantea la descentralización de la política salarial, ampliándose la autarquía económico-financiera de las universidades, que pueden establecer tasas por los estudios de grado, pero cabiéndole al Estado la responsabilidad indelegable en el sostenimiento de la educación superior de carácter público.

La Ley de Educación Superior redefine el rol del Gobierno Nacional y la coordinación del sistema universitario. Señala que “corresponde al Ministerio de Educación la formulación de las políticas generales en materia universitaria, asegurando la participación de los órganos de coordinación y consulta previstos en la presente ley y respetando el régimen de autonomía establecido para las instituciones universitarias”. Dichos órganos son: el Consejo de Universidades, el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN), el Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP) y los Consejos Regionales de Planificación de la Educación Superior. Estos últimos están integrados por representantes de las instituciones universitarias y de los gobiernos provinciales de cada región así como por representantes de otras instituciones y organismos sectoriales. Su tarea consiste en coordinar la oferta de educación superior en cada región.

En cuanto a la autonomía académica e institucional de las instituciones universitarias, la Ley  señala, entre otras, las siguientes atribuciones:

a)	Dictar y reformar sus estatutos.
b)	Definir sus órganos de gobierno, establecer sus funciones, decidir su integración y elegir sus autoridades  de acuerdo a lo que establezcan los estatutos.
c)	Administrar sus bienes y recursos, conforme a sus estatutos y las leyes que regulan la materia;
d)	Crear carreras universitarias de grado y posgrado;
e)	Formular y desarrollar planes de estudio, de investigación científica y de extensión y servicios a la comunidad incluyendo la enseñanza de la ética profesional;
f)	Otorgar grados académicos y títulos habilitantes.
g)	Establecer el régimen de acceso, permanencia y promoción del personal docente y no docente;
h)	Designar y remover al personal;
i)	Y otras.

En cuanto al régimen económico-financiero que regula las instituciones universitarias nacionales, la Ley de Educación Superior establece que: ”Corresponde al Estado Nacional asegurar el aporte financiero para el sostenimiento de las instituciones universitarias nacionales que garantice su normal funcionamiento, desarrollo y cumplimiento de sus fines. Para la distribución de ese aporte entre las mismas se tendrán en cuenta especialmente indicadores de eficiencia y equidad. En ningún caso podrá disminuirse el aporte del Tesoro Nacional como contrapartida de la generación de recursos complementarios por parte de las instituciones universitarias nacionales”. En el artículo nro 59 se señala: “las instituciones universitarias nacionales tienen autarquía económico-financiera, la que ejercerán dentro del régimen de la ley 24.156 de Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional. En ese marco corresponde a dichas instituciones: 

a)	Administrar su patrimonio y aprobar su presupuesto.
b)	Fijar su régimen salarial y de administración de personal;
c)	Podrán dictar normas relativas a la generación de recursos adicionales a los aportes del Tesoro Nacional, mediante la venta de bienes, productos, derechos o servicios, subsidios, contribuciones, herencias, derechos o tasas por los servicios que presten, así como todo otro recurso que pudiera corresponderles por cualquier titulo o actividad. Los recursos adicionales que provienen de contribuciones o tasas por los estudios de grado, deberán destinarse prioritariamente a becas, prestamos, subsidios o créditos u otro tipo de ayuda estudiantil y apoyo didáctico; estos recursos no deberían utilizarse para financiar gastos corrientes.

3.3. Estadísticas básicas del Sistema Universitario Público Argentino.

Para la presentación de este apartado, se utilizaron las Estadísticas Universitarias que publica la Secretaría de Educación Superior del Ministerio de Educación de la Nación. Se han seleccionado algunos cuadros base, de los cuales se han extraído los datos que se consideraron de interés con el objeto de caracterizar el sector universitario público argentino. Ellos sintetizan la información disponible respecto a: matrícula, planta de personal docente y no docente, presupuesto universitario y las relaciones entre las distintas variables, tasas de crecimiento y participaciones relativas que aporten a la descripción del sector.

La información que se incluye en esta sección y en el anexo estadístico adolece de problemas de diverso tipo, algunos derivados de la falta de un sistema integrado que controle la congruencia de los datos entre sí y con la realidad. Otros por las limitaciones conceptuales de un sistema informatizado que no registra las innovaciones del sistema educativo, al permanecer ligado a las categorías “clásicas” que reflejan mejor la situación de las grandes universidades en los 80.Otros por posible usos estratégicos de la definición de las variables por estar asociados o presumirse que lo están a asignaciones presupuestarias, cuotas de poder, etc.

En lo que hace a los problemas conceptuales es preciso discutir y adoptar categorías flexibles capaces de incluir todas las situaciones y sin embargo permitir discernir y comparar entre ellas, para contar con una base que en el futuro pueda dar fundamentos más racionales a  las propuestas y políticas para el sector. A la vez que debemos contar con alguna serie larga que exige comparabilidad Inter. décadas para permitir realizar análisis de la evolución a largo plazo, se requieren también series cortas que puedan reflejar, seguir y evaluar los cambios no sólo coyunturales sino los estructurales que se vienen produciendo y deberán acentuarse en el futuro. 

La reciente creación de una unidad dentro del CIN para trabajar con estos temas conjuntamente con el Ministerio de Educación abre la posibilidad de tener en cuenta estos problemas al momento de proponer sistemas de registro del sistema. En el mismo sentido, la larga etapa de discusión en el CIN sobre la definición de “alumno” parece estar a punto de generar un nuevo punto de partida común, desde el cual habrá que profundizar y admitir la necesidad de tener varias definiciones transparentes y auditables, pues un mismo indicador no puede cumplir la función de ser la base de asignación de presupuesto global, de indicadores de eficiencia interna y externa, de conformación de padrones electorales, etc. etc. A esto contribuirá que la asignación de presupuesto o la definición política de alumno no se confundan con las múltiples definiciones de estudiantes activos ubicados en determinadas posiciones (universidades, carreras, niveles, etc.) del sistema. 

Provisoria y muy limitadamente, a partir de la información incluida en los cuadros se presentan las siguientes observaciones: 

•	La tasa de crecimiento anual promedio de la matrícula de las universidades nacionales ha sido, en el período 1988-1998 de 3,8%.

•	A pesar de la expansión de instituciones públicas y privadas desde principios de los años noventa, las tres universidades nacionales más grandes y antiguas, las Universidades Nacionales de Buenos Aires, Córdoba y La Plata dan cuenta en 1998 del 43.7% del total de los alumnos de las universidades nacionales y el 37% del total de universidades. (ver cuadro 3.5.).

•	En 1988, el conjunto de universidades grandes concentraban el 77,9% de la cantidad total de alumnos de las universidades nacionales. Una década después, este porcentaje bajó al 67,3%. Las universidades medianas incrementaron su participación en la matrícula total en el mismo período de 19,1% a 24.4%. Por su parte, las chicas, casi triplicaron su cantidad de alumnos entre 1988 y 1998.

•	En el cuadro 3.6. se presenta la información disponible sobre la cantidad de alumnos según las carreras de grado. De allí surge, teniendo en cuenta la clasificación que utiliza el Anuario de Estadísticas Universitarias del Ministerio de Educación, que las carreras incluidas en la rama de las Ciencias Sociales -donde se incluyen, entre otras, Relaciones Institucionales, Ciencias de la Información y la Comunicación, Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales- han sido las que mayor tasa de crecimiento promedio anual han tenido entre 1988 y 1998, alcanzando el 6%. A dicha rama de estudio le siguen las Ciencias Humanas con el 4,8%. Ello marca una cierta tendencia en la demanda de carreras de grado: la evolución del número de alumnos en las otras ramas registra valores distanciados: Ciencias Aplicadas (1.8%), Ciencias Básicas (1.1%), Ciencias de la Salud (2.0%). Para tener un cuadro completo habría que compatibilizar las series con las inscripciones en las universidades privadas, pero los datos disponibles no lo permiten. 

•	El cuadro 3.7. presenta el perfil de edades de los alumnos de las universidades nacionales para el año 1998. La falta de información para algunas de las universidades grandes (ej: Buenos Aires, La Plata) dificulta el análisis global de los datos.  Otro aspecto que incide en los resultados es el caso de algunas universidades que incluyen tecnicaturas u ofertas de completamiento de Licenciatura para egresados del nivel terciario no universitario, lo que impide extraer conclusiones respecto a la trayectoria educativa en base a datos agregados como los de este cuadro y genera diferencias marcadas entre algunas. En todo caso, es evidente en general el peso del estrato de edad entre 20 y 24 años al que le sigue el de 25 a 29 años. Este dato no está cruzado con las carreras ni con la altura de su carrera en que se encuentran los diversos segmentos de edad, estudio que sería importante realizar.

•	El cuadro 3.8. presenta los datos disponibles para el año 1998 de los alumnos de las universidades nacionales que trabajan entre 20 y 35 horas o más de 35 horas. Sin embargo, la falta de información para algunas universidades -que en este caso concentran el 32,7% de la matrícula total para ese año- representa una limitación significativa al análisis. A ello se le suma la ausencia de datos para algunas universidades medianas y chicas. En todo caso, se registra un importante rango de variación entre universidades, que va del 12% al 70%, que sería importante confirmar y explicar.

•	En cuanto a la información referida a los nuevos inscriptos a las carreras de grado en las universidades nacionales,  se han elaborado los cuadros, 3.9. (universidades nacionales) y 3.10.1 (universidades privadas), que presentan la información disponible para 1988 y 1998. La tasa de crecimiento promedio anual total de los nuevos inscriptos en las universidades nacionales ha sido del 4,1%. El conjunto de las universidades chicas –nuevas y preexistentes- ha superado ampliamente este promedio, registrando una tasa de crecimiento del 17,8%. Las universidades grandes registraron una tasa del 2,1%, sensiblemente inferior al promedio total en tanto las medianas alcanzaron el 5,8%.

•	El cuadro 3.10 confirma las tendencias en la composición de la demanda de carreras de grado que se mencionara anteriormente. En efecto, entre 1988 y 1998 las carreras que más vieron incrementado su número de nuevos inscriptos fueron las pertenecientes a la rama de las Ciencias Sociales y las Ciencias Humanas, con tasas de crecimiento promedio anual de 6,4% y 7% respectivamente. 

•	En cuanto al comportamiento de los nuevos inscriptos en las Universidades Privadas, se cuenta solamente con datos del período 1995-1998 presentados en los cuadros 3.10.1 y 3.10.2. Tomando el total general, se observa una tasa de crecimiento promedio anual entre dichos años del 11,4%. Las Ciencias Básicas y las Ciencias de la Salud muestran las mayores tasas de crecimiento. Sin embargo, debe prestarse atención antes de marcar una tendencia específica, ya que entre dichas universidades se encuentran algunas muy nuevas, el peso de cuyos incrementos en el total influye fuertemente en el conjunto de los datos cuando se considera un período tan corto.

•	Los cuadros 3.11 y 3.12 proveen información sobre la distribución de los egresados entre universidades según tamaño y entre carreras, así como su evolución en el período 87-97. Llama la atención el peso creciente de las universidades medianas en ese rubro, pero también las fuertes variaciones entre universidades dentro de cada grupo. Al analizarlo por ramas de estudio, nuevamente se registran variaciones importantes entre ramas,  con las ciencias sociales y ciencias de la salud haciendo la mayor contribución, una disminución y/o estancamiento de las ciencias aplicadas y básicas. Un análisis a fondo de este fenómeno exigiría repensar las categorías de agregación de las disciplinas y su función respecto a la sociedad y la producción.

•	Los cuadros 3.14., 3.15. y 3.16. presentan la información disponible sobre el tiempo real para completar las carreras de grado en las Universidades Nacionales. El cuadro 3.13. refleja los mismos datos para las Universidades Privadas. La ausencia de información para una parte significativa de las Universidades plantea dificultades a la hora de realizar un análisis pormenorizado de la información, más allá de la mera descripción de los datos.

•	Sin embargo, pueden plantearse algunas hipótesis en base a la información disponible: Los valores más frecuentes indican que el 36% de los alumnos de las UUNN que se reciben toman entre un 40% y un 60% más del tiempo teórico y la distribución de frecuencias a ambos lados muestra rasgos de una curva de Gauss, con un 30% recibiéndose en un tiempo que no pasa del 40% más del tiempo teórico, y un 33% recibiéndose en tiempos que exceden el teórico en entre un 60% y el doble. (ver cuadro 3.14.1)

•	La duración media promedio por carrera de grado tiene la dificultad de que no todas las carreras tienen igual duración teórica, por lo que los datos no son estrictamente comparables. Sin embargo, habiendo un rango de variación de tiempo promedio para las distintas carreras de entre 7.4 y 9.3 años, hay una gran variación adicional cuando se cruza carrera con universidad, que amplía el rango a entre 6 y 11 años. (ver cuadro 3.15.1) Además, si se separa las carreras en dos grupos (cuadros 3.15.2 y 3.15.3), según tengan un promedio nacional mayor o menor a 8 años, observamos que existe una gran dispersión, que ambas distribuciones se superponen ampliamente y que su promedio en algún caso (el de menores a 8) es poco representativo por la forma de la distribución. Esto indica el alto riesgo de sacar conclusiones en base a promedios nacionales o incluso por carrera o universidad. Y por tanto, el riego de pretender fundar políticas uniformes en base a indicadores de este tipo. Y estamos tomando un dato que posiblemente sea de los más confiables que produce el sistema.   

•	El cuadro 3.17. refleja la relación entre los gastos de personal y la cantidad de alumnos para las Universidades Nacionales entre los años 1991 y 1998, por tamaño de universidad. Tomando las medias totales, se observa que el gasto en personal por alumno se incrementó en dicho período de $1140 a $1470. Cabe señalar que los valores son considerablemente diferentes entre las Universidades. Los motivos son diversos y entre otros puede mencionarse la presencia de universidades recientemente creadas, las diferencias por región, las diversas políticas salariales, el aumento de antigüedad del personal, la diferente mezcla de carreras con costos distintos en cada universidad, etc. 

•	En el cuadro 3.18. se presentan los gastos totales por alumno para 1998 por tamaño de  las Universidades Nacionales. Las grandes alcanzan una media de aproximadamente $1600; las medianas llegan a $2700 y las chicas cerca de $3000, en promedio. Esta tendencia, que parece indicar un elemento de escala en los costos, debería ser estudiada en sus especificidades, controlando por los factores mencionados en el párrafo anterior y sobre la base de datos más confiables y abiertos para permitir inferir si tal relación existe y cuál es su magnitud efectiva. Los factores de escala suelen estimarse comparando empresas o unidades de servicio que optimizan sus recursos con escalas diversas. Los indicadores que registramos son en parte del resultado de la gestión interna pero también en parte el resultado no tanto de procesos racionales de optimización sino de una serie de procesos internos y externos, de rigideces y de comportamientos irracionales provenientes del contexto. Por lo demás, un alto o bajo costo no puede ser analizado sin tener el cuenta la productividad de la inversión y la calidad de los resultados. Ni tampoco un bajo costo supone racionalidad social en el uso de los recursos.

•	Otro rasgo típico del sector universitario nacional es la muy baja proporción de docentes con dedicación exclusiva, que sólo se eleva un poco en el caso del plantel docente de las ciencias básicas y tecnológicas. (ver cuadros 5.1. y 5.2. del Anuario de Estadísticas Universitarias 1998).

•	Los resultados arrojados por los dos indicadores usualmente utilizados para medir la eficiencia de la actividad de la enseñanza en las universidades nacionales (egresados por ingresantes y duración de las carreras) han concitado una alta atención por los bajos niveles de rendimiento que los mismos reflejan. Sin embargo, tales datos no son confiables, y no pueden ser interpretados sin información adicional. Por ejemplo, para medir en forma adecuada la deserción dentro del sistema educativo, sería necesario contar con datos sobre el comportamiento de cohortes y estudiantes específicos. Como esta información no se encuentra disponible, la Secretaría de Políticas Universitarias hizo un cálculo aproximado dividiendo los egresados en un determinado año por los ingresantes cinco años antes. Obviamente este indicador es de poca validez cuando no todas las carreras tienen igual duración, el contexto social se deteriora en el período considerado, afectando la continuidad y dedicación de los estudiantes, y a la vez el sistema se está expandiendo a tasas crecientes. Otra forma de mirar de manera agregada este fenómeno sería comparar las tasas de crecimiento de la matrícula de ingresantes y las tasas promedio de crecimiento del número de graduados, pero se requiere tener una serie larga de datos confiables. Un estudio significativo que podría diagnosticar problemas, explicar diferencias y fundar políticas, debería incluir el análisis de una muestra representativa de las trayectorias concretas de estudiantes concretos en los diversos contextos espacio-temporales concretos.

•	El otro indicador de pretendida eficiencia, el correspondiente a la duración media de las carreras con relación a su duración teórica, muestra que los estudiantes tardan en completar  sus estudios un 50 % de tiempo más que el teóricamente necesario para ello. Sobre  sus limitaciones ya nos hemos extendido más arriba. Cabe aclarar que la interpretación de este indicador requiere una atención especial. En efecto, que la duración real de la carrera sea sensiblemente superior a la duración teórica no significa necesariamente que el sistema sea ineficiente, pues puede estar reflejando condiciones del contexto (la eficiencia externa no es independiente de la eficiencia interna de una universidad o un sistema universitario). Cabría analizar otros factores, entre ellos, se incluyen las tasas de repetición, de deserción, de demora-retención, también en relación al contexto previo (capital educativo con el que ingresan los estudiantes), al contemporáneo y al esperado (las expectativas juegan un rol fundamental sobre las motivaciones del estudiante y los docentes) del proceso educativo. También cabe considerar que la programación curricular sea excesivamente optimista al pretender transferir conocimientos en pocos años (esto puede analizarse mejor cruzando un análisis agregado de la distribución de los egresados por tiempo real de duración de su carrera con un análisis pedagógico-didáctico sobre la programación curricular en cuanto a la posibilidad de aprender los contenidos previstos con las estrategias pedagógicas utilizadas y su flexibilidad-rigidez para permitir el avance de los estudiantes). SI el tiempo teórico es una utopía, además variable entre carreras, el uso de estos coeficientes debe ser seriamente revisado. 

•	La participación porcentual del presupuesto de las Universidades Nacionales en el Producto Bruto Interno ha pasado del 0,44% en el año 1990 al 0,50 % en 1997 y subió al 0,59% en 1998. (ver cuadro 6.1. del Anuario de Estadísticas Universitarias 1998). Pero sabemos que a partir del 99 se sucedieron recortes y cambió el patrón de crecimiento del PBI, por lo que esa tendencia no puede ser extrapolada a los años siguientes. 

•	Si se observa la ejecución del presupuesto para el año 1998, por objeto del gasto, se concluye que los gastos en personal representan, en promedio, el 73,7% de las erogaciones totales. (ver cuadro 6.8. del Anuario ya citado). Sin embargo, se verifica un amplio rango de variación entre universidades, desde el 36.1% (Quilmes) al 85.9% (Formosa). Si agregamos las erogaciones del rubro 1 (personal) con las del rubro 3 (Servicios no personales), el promedio para todas las universidades sube al 84,4%, pero subsiste una gran variación, entre el 64% (Quilmes) al 98% (IUNA). Esto indica que existen situaciones y políticas de contratación del personal muy distintas, y a la vez que el margen de inversión para el funcionamiento o para el desarrollo de las universidades también es muy diverso. Estas variaciones pueden ser explicables y justificables, pero por ahora permanecen como interrogantes sin respuesta. De todas formas, no podría fundamentarse con esos datos una política de mayor equidad en la distribución presupuestaria, sin realizar un análisis de la racionalidad del gasto en cada rubro y por cada universidad, y del diagnóstico de las necesidades de cada universidad para cumplir con su proyecto institucional en cada año.

•	En cuanto a las Fuentes de Financiamiento, las estadísticas oficiales presentan la siguiente apertura: Tesoro Nacional, Recursos Propios, Remanente de ejercicios anteriores y otras Fuentes. De la ejecución presupuestaria total del año 1998, el 86% de los recursos provienen del Tesoro Nacional, y el 9,25% de recursos propios generados por las universidades. El peso de estos últimos es sensiblemente mayor para el caso de las universidades de Buenos Aires, General San Martín, Nordeste y Lanús. (ver cuadro 6.9. del Anuario de Estadísticas Universitarias 1998).

•	 La recaudación de recursos propios por parte de las Universidades ha variado notablemente entre 1997 y 1998. En efecto, se observa un incremento del 17,4% en promedio, siendo muy dispares las variaciones entre universidades (ver cuadro 6.14. Anuario de Estadísticas Universitarias 1998). De esa variación entre dos años no puede deducirse que haya una tendencia establecida. Por lo demás, no se trata sólo de aspectos cuantitativos. Un estudio relevante sería analizar el tipo de servicios y relaciones con la sociedad y el Estado por medio de los cuales se obtienen estos recursos (así cómo cuántos servicios se prestan sin contraprestación remunerada), qué uso interno tienen esos recursos y qué impacto tienen sobre la sociedad y sobre los comportamientos y configuraciones internas en cada universidad.

3.4. El gasto público en Educación Superior.

La presente sección se basa en diversos trabajos realizados en los últimos años por la Dirección de Gastos Sociales Consolidados, perteneciente a la Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía.

Previo al análisis específico del gasto en educación superior, cabe aclarar algunos conceptos generales, relacionados con el Gasto Público Social (GPS). Este último se define como la suma de los recursos financieros brutos insumidos en la retribución al personal ocupado, en la compra de insumos y servicios y en las inversiones realizadas en todos los organismos estatales y cuasi públicos que corresponden a los denominados sectores y seguros sociales. En términos operativos, el GPS está destinado a brindar servicios de educación, salud, agua potable, servicios sanitarios y vivienda, a realizar políticas compensatorias destinadas a la población carenciada y a garantizar los seguros sociales (previsión social, obras sociales, asignaciones familiares y seguro de desempleo). El procedimiento que se emplea para estimar la magnitud del gasto social se basa en la identificación y cuantificación de las erogaciones presupuestarias. 

La proporción del Gasto Público Social en el Gasto Público Consolidado (GPC) ha tenido un crecimiento sustantivo entre principios de los años ochenta y fines de los noventa pero ello se dio en un contexto de reducción del GPC. En 1980-1983 el GPS representaba el 45,1% del total del gasto público del país, en 1991-1995 era del 64,0% y en los años 1996 y 1997 alcanzó el 65,5% y el 64,9% respectivamente. Evidentemente, para evaluar el valor social y económico de esta evolución habría que referirla al crecimiento de la población carenciada, expulsada del mercado de trabajo, precarizada en los trabajos que se obtienen, y empobrecida por el proceso de ajuste y falta de políticas activas para defender el mercado interno. Del mismo modo debería analizarse quién se benefició de las transformaciones en el sistema de previsión social y por qué el Estado ha quedado desfinanciado y con un déficit difícil de subsanar en ese rubro. 

El Gasto Público Social en Argentina puede clasificarse en dos grandes agregados: los sectores sociales y los seguros sociales. Los primeros incluyen los gastos en educación, cultura, ciencia y técnica, salud, agua potable y alcantarillado, vivienda y urbanismo, promoción y asistencia social pública, programas de empleo y otros servicios urbanos.

El GPS en sectores sociales alcanzó en 1996 los $22.372 millones, medido en pesos de 1997. Entre 1996 y 1999, dicho gasto creció a una tasa interanual del 7,15%.

Cuadro 3.21.: Gasto Público Social Consolidado
en sectores sociales por función

1996-1999 (en millones de pesos de 1997)
	1996	1997	1998	1999*	
Sectores sociales	22372	25131	26560	27518	
Educación, Cultura y Ciencia y Técnica	11438	12651	13169	13962	
Salud	4893	5162	5426	5589	
Agua potable y alcantarillado	354	475	505	526	
Vivienda y urbanismo	1142	1356	1489	1455	
Promoción y Asistencia Social	1892	2575	2875	2969	
Trabajo	359	490	581	464	
Otros servicios urbanos	2293	2423	2514	2553	

Fuente: ‘Caracterización y evolución del Gasto Público Social. 1999’ Serie Gasto Público. Documento de Trabajo nro GP/07. Dirección Nacional de Programación del Gasto Social. Secretaría de Programación Económica y Regional. Ministerio de Economía. 
*Datos provisorios.

Los programas sociales son ejecutados en los tres niveles de gobierno: nación, provincias y municipios. Las provincias ejecutan la mayor parte del gasto en educación primaria, secundaria y terciaria, hospitales públicos, provisión de agua y saneamiento básico y promoción y asistencia social. En la órbita nacional se encuentran la educación universitaria, programas de capacitación laboral, algunos programas de salud, y de agua potable, alcantarillado y promoción y asistencia social.

Es interesante observar los cambios que se operaron en los componentes del GPS entre la década del 80 y la del 90. Más específicamente y teniendo en cuenta que es el objeto de estudio del presente trabajo, cabe señalar el crecimiento registrado en la función Educación, Cultura y Ciencia y Técnica, pasando de 3,3% del PBI en 1980 al 3,8% en 1997. En este último año, la subfunciones educación básica y educación superior y universitaria eran las que insumían la mayor proporción del gasto, representado el 64,8% y el 18,6% respectivamente. Estas últimas registraron aumentos con respecto a los 80: mientras en dicho año representaban el 2,2% y el 0,5% del Producto Bruto Interno (PBI), para 1997 esos porcentajes habían ascendido a 2,5% y 0,7% respectivamente.

Cuadro 3.22.:  Gasto público consolidado en educación, cultura
y ciencia y técnica por subfunción (en % del PBI)

Año	Educación básica	Educación Superior y universitaria	Cultura	Ciencia y Técnica	Educación y Cultura sin discriminar	Total	
1980	2.25	0.50	0.08	0.28	0.21	3.31	
1981	2.13	0.55	0.09	0.31	0.30	3.38	
1982	1.54	0.40	0.06	0.26	0.25	2.50	
1983	1.79	0.41	0.06	0.25	0.28	2.78	
1984	2.27	0.47	0.09	0.20	0.30	3.34	
1985	2.30	0.51	0.10	0.27	0.33	3.50	
1986	2.59	0.51	0.09	0.29	0.30	3.79	
1987	2.72	0.63	0.13	0.31	0.32	4.12	
1988	2.40	0.60	0.13	0.29	0.29	3.71	
1989	2.23	0.51	0.10	0.26	0.25	3.35	
1990	2.22	0.52	0.09	0.24	0.25	3.32	
1991	2.32	0.49	0.09	0.21	0.19	3.31	
1992	2.34	0.58	0.07	0.19	0.34	3.52	
1993	2.48	0.65	0.10	0.20	0.37	3.79	
1994	2.52	0.64	0.11	0.21	0.34	3.82	
1995	2.56	0.77	0.11	0.21	0.31	3.97	
1996	2.43	0.76	0.12	0.18	0.30	3.77	
1997	2.49	0.72	0.12	0.19	0.33	3.85	

Fuente: ‘Caracterización y evolución del Gasto Público Social. 1980-1997’. Dirección Nacional de Programación del Gasto Social. Secretaría de Programación Económica y Regional. Ministerio de Economía. 

Cuadro 3.23.:  Gasto público consolidado en educación, cultura
y ciencia y técnica por subfunción.
 (calculado en base a la serie en millones de $ de 1997). Indice base 1980=100

Año	Educación básica	Educación Superior y universitaria	Cultura	Ciencia y Técnica	Educación y Cultura sin discriminar	Total	
1980	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	
1981	88.0	102.53	104.35	104.43	135.46	95.50	
1982	58.27	67.58	69.87	78.24	101.81	64.39	
1983	74.60	75.86	76.24	83.75	123.88	78.70	
1984	99.15	92.11	111.00	71.93	142.71	98.81	
1985	87.86	86.45	107.67	84.23	134.17	90.72	
1986	108.10	95.88	107.68	97.82	136.37	107.15	
1987	117.65	121.99	159.63	108.89	147.65	120.45	
1988	101.40	113.08	152.87	98.16	131.03	105.98	
1989	80.40	71.43	104.39	76.16	98.72	81.92	
1990	88.43	92.74	106.33	76.85	105.29	89.59	
1991	103.56	98.18	118.54	77.28	90.24	100.05	
1992	114.69	127.27	95.54	73.10	180.33	116.78	
1993	129.97	151.30	148.15	85.11	209.04	134.83	
1994	141.27	160.59	174.54	94.83	203.23	144.98	
1995	135.01	181.06	169.65	8.79	175.72	141.49	
1996	133.65	185.78	182.61	78.35	175.04	140.67	
1997	148.59	190.60	200.42	93.24	209.43	155.35	

Fuente: ‘Caracterización y evolución del Gasto Público Social. 1980-1997’. Dirección Nacional de Programación del Gasto Social. Secretaría de Programación Económica y Regional. Ministerio de Economía. 

El Gasto Público en Educación de todos los niveles de gobierno e incluyendo Cultura y Ciencia y Tecnología representó en 1997 una participación del 3,84% del PBI, del 14,23% del Gasto Público Total y del 21,99% del Gasto Público Social. Tomando en cuenta sólo lo destinado a Educación, estos valores fueron: $10.380 millones y 3,21% del PBI. La función Educación representa el 84% de todo el gasto de la finalidad. Entre 1980 y 1997, el Gasto Público en Educación, cultura y ciencia y técnica creció el 55,35% mientras que el gasto consolidado del sector público se incrementó un 12,34% y el gasto en los sectores sociales, un 45,50%. En consecuencia, a lo largo de ese período, Educación mejoró su participación relativa.

El gasto educativo es realizado principalmente por las Provincias y la Ciudad de Buenos Aires, que son las responsables de la prestación de los servicios educativos básicos –de los cuales los niveles inicial, primario y parte del ex secundario- son obligatorios. La enseñanza superior no universitaria también está a su cargo. En 1997, la Nación participaba con el 22,16% mientras que las provincias lo hacían con el 75,56% del gasto público consolidado en educación. En cuanto al gasto nacional, cuyo total para dicho año ascendía a $2755 millones, la mayor parte, -un 62,7%-, se destinaba al funcionamiento de las universidades nacionales.

Los gastos en educación básica son los que prácticamente determinan la evolución de los gastos en educación, en tanto los correspondientes a los ciclos superior y universitario adquieren mayor notoriedad a partir de 1992, desde cuando crecen ininterrumpidamente hasta 1997. Entre principios de los ochenta y 1997, los gastos en educación básica perdieron participación relativa en el total –cayendo del 82% al 77%- mientras que los de los niveles universitario y superior la aumentaron.

Del análisis de la Matriz de Fuentes y Usos del Sector Educación, que permite determinar la distribución del financiamiento entre los sectores público y privado y entre los efectores del gasto puede señalarse que:

a)	el sector público ejecuta y financia la mayor parte del gasto educativo (79% y 85% respectivamente).
b)	El sector público financia más de lo que ejecuta: el sector privado recibe $927 millones que representan cerca del 33% del total de su gasto.
c)	La educación básica es responsabilidad mayoritaria de las provincias y la superior y universitaria queda a cargo básicamente de la Nación.

La evolución de las variables físicas del sistema –matrícula, docentes y establecimientos- permite apreciar el destino del gasto. La matrícula ha crecido en las dos décadas últimas casi un 60,3% mientras que los gastos en ese mismo período lo hicieron en más de un cincuenta por ciento, registrándose en consecuencia una baja en el gasto por alumno. Pero si se analizan por subperíodos, en educación básica la caída es menor que la verificada en superior y universitaria, debido a la gran incorporación de alumnos observada en este nivel, sobre todo desde mediados de la década pasada. Entre 1980 y 1997, aumentó la participación de la educación superior en la Función Educación, adquiriendo una importancia creciente la superior no universitaria o terciaria, ya que fue la más demandada, siguiéndole en importancia los niveles inicial y universitario.

Las tasas de crecimiento de los gastos de las dos subfunciones fueron distintas, en correlación con los cambios en sus niveles de participación relativa. En efecto, la inversión en la educación Superior y Universitaria prácticamente se duplicó entre 1980 y 1997, mientras que la correspondiente a la educación Básica se incrementó en casi un 50%.

Sin embargo -y esto vuelve a arrojar dudas sobre la confiabilidad de los datos, en este caso por los conceptos económicos subyacentes y sus interpretaciones- esa evolución del gasto no puede interpretarse como que hubo más recursos reales para atender a la matrícula y otras demandas crecientes ejercidas sobre el sistema.  El cuadro 3.24 indica esto: se suele olvidar que en el país hubo una inflación residual importante, que requiere convertir los valores a precios constantes para tener una aproximación a la capacidad real de acceder a recursos que implica la evolución de los presupuestos (antes que un aumento del 141% hubo un incremento del 79% en el período 91-99). Desde otra perspectiva, es usual referir los recursos invertidos en educación al Producto Nacional. La participación porcentual del presupuesto de las universidades nacionales en el PBI que era del 0,44% en 1990, habiendo bajado a 0,40% en 1991, se recuperó hasta llegar apenas al 0.59% en 1998, alrededor de los niveles más altos que tuvo en la década del 80 (esto a pesar de que desde 1996 se incluye en las estadísticas no sólo la Fuente 11 del Tesoro Nacional sino también partidas de crédito externo). Esto explica por qué Argentina sigue tan lejos de los estándares internacionales. A esto se agrega que el aumento experimentado durante el período analizado tuvo que atender a una población demandante de educación superior que aumentó aproximadamente un 22% en el mismo período. En otros términos, el presupuesto universitario a valores constantes por ciudadano en edad de cursar estudios  aumentó sólo un 46% (y no un 79%) en todo el período. 

Cuadro 3.24: Evolución del gasto real en educación superior

Años	Valores Corrientes (1)	Valores Constantes (2)	Producto Bruto Interno (PBI)	Población de 17-24 años (3)	
1991	100	100	100	100	
1992	127	108	110	103	
1993	172	136	116	106	
1994	193	148	123	110	
1995	202	149	119	113	
1996	211	153	126	115	
1997	218	158	136	117	
1998	233	169	141	119	
1999	241	179	137	122	

(1): Presupuesto de las universidades nacionales a valores corrientes
(2): Presupuesto de las universidades nacionales a precios constantes
(3): Indicador de evolución de la población en edad de estudiar
Fuente: Elaboración propia en base a información de INDEC y del Anuario Estadístico 1998. 

El impacto redistributivo del gasto público en educación superior

Otro aspecto que merece ser analizado y es el objeto de estudio de diversos trabajos es el impacto redistributivo del gasto en educación. Se entiende por impacto redistributivo del gasto en educación los efectos de la acción estatal sobre la sociedad, y en particular cómo, mediante la provisión de bienes y servicios sociales, el Estado puede corregir la distribución del ingreso. Asimismo, permite conocer quiénes se benefician de las distintas políticas implementadas, constituyéndose en una herramienta útil para su diseño. 

En términos generales, el GPS en sectores sociales está concentrado en los estratos de menores ingresos y es por lo tanto progresivo, resultado que se vio acentuado entre 1996 y 1998. Para 1996, se observa que el conjunto de personas del primer quintil –el 20%  más pobre de la población- recibe a través del gasto público social en sectores sociales $ 7.903 millones anuales, cifra que representa el 36% del gasto total.  En el otro extremo de la distribución –quinto quintil- el impacto del gasto alcanza los $2.339 millones y representa el 10,7% del gasto total.

Cuadro 3.25.: Cantidad de asistentes a las escuelas, colegios, universidades e institutos terciarios públicos. Total urbano, 1996. Por quintiles de ingreso (en %)

Niveles	Q1	Q2	Q3	Q4	Q5	Total	
Preescolar	43.99	25.39	16.69	9.37	4.56	100	
Primario	51.68	24.31	12.96	6.99	4.05	100	
Secundario	33.20	26.36	19.54	13.58	7.32	100	
Terciario	17.39	19.17	22.22	22.97	18.25	100	
Universitario	5.91	14.64	20.20	30.70	28.54	100	
Subtotal	38.82	23.59	16.38	12.61	8.60	100	

Fuente: ‘El impacto redistributivo del Gasto Público en los sectores sociales. Resultados provisorios’1999. Dirección de Gastos Sociales Consolidados. Secretaría de Programación Económica y Regional. Ministerio de Economía.

En términos físicos, la distribución de los asistentes a las instituciones públicas está concentrada en los estratos inferiores en los niveles preescolar, primario y secundario, siendo el nivel primario el que presenta la mayor proporción en dichos tramos. Por el contrario, en el nivel terciario y universitario público, los beneficiarios pertenecen a los hogares de mayores ingresos. Este carácter se intensifica más en la educación universitaria, siendo más leve en el caso de los institutos de enseñanza terciaria públicos.

Cuadro 3.26.: Incidencia del gasto público social en educación.
1996 (en millones de pesos)

	Q1	Q2	Q3	Q4	Q5	Total	
Educación	3492	2347	1823	1599	1192	10453	
Elemental	2128	1101	665	404	267	4565	
Media	781	659	532	446	279	2697	
Terciaria	130	148	172	186	154	790	
Universitaria	85	211	292	443	412	1443	

Fuente: ‘El impacto redistributivo del Gasto Público en los sectores sociales. Resultados provisorios’1999. Dirección de Gastos Sociales Consolidados. Secretaría de Programación Económica y Regional. Ministerio de Economía.

Cuadro 3.27.: Incidencia del gasto público social en educación.
1996 (en porcentajes)

	Q1	Q2	Q3	Q4	Q5	Total	
Educación	33.41	22.46	17.44	15.30	11.40	100	
Elemental	46.61	24.13	14.57	8.84	5.84	100	
Media	28.97	24.41	19.74	16.53	10.35	100	
Terciaria	16.49	18.75	21.75	23.56	19.46	100	
Universitaria	5.91	14.64	20.20	30.70	28.54	100	

Fuente: ‘El impacto redistributivo del Gasto Público en los sectores sociales. Resultados provisorios’1999. Dirección de Gastos Sociales Consolidados. Secretaría de Programación Económica y Regional. Ministerio de Economía.

El gasto total en educación, cultura, ciencia y técnica aparece como progresivo debido a que el programa presupuestariamente más importante –educación primaria, y en menor medida la educación media- presenta un fuerte sesgo progresivo.

Los indices de concentración verifican la afirmación anterior sobre el carácter progresivo (ver cuadro 3.32) de los niveles básicos de enseñanza, al asumir valores negativos, en tanto la educación superior y universitaria presentan un carácter regresivo.  Estos índices pueden descomponerse para la educación pública y la privada. De esta manera, se observa que el carácter progresivo del GPS en educación elemental y media se debe a la educación pública, a diferencia del sector privado en el que resulta ser regresivo.

El indice de progresividad muestra que el gasto en todos los niveles educativos es progresivo, aunque decrece a medida que se pasa a un mayor nivel educativo. El efecto igualitario de la educación terciaria se explica, fundamentalmente, por el gasto en el sistema público, ya que el subsidio al privado presenta un índice de progresividad cercano a 0, lo que implica que el gasto es proporcional en ese nivel.

Cuadro 3.28.: Indices de concentración y progresividad del gasto público por nivel educativo

	Cg (1)	Kg (2)	
	Pública y privada	pública	Privada	Pública y privada	Pública	Privada	
Elemental	 -0.321	-0.439	0.095	0.650	0.768	0.234	
Media	-0.168	-0.258	0.136	0.497	0.587	0.193	
Terciaria	0.094	0.022	0.258	0.235	0.307	0.071	
Universitaria	0.290	0.245	-	0.039	0.084	-	

(no existen subsidios públicos directos a las universidades privadas)
(1)	Cg: índice de concentración del gasto
(2)	Kg: índice de progresividad del gasto

El índice de concentración del gasto Cg mide el grado de concentración de los beneficios del gasto en los quintiles inferiores de la distribución. De acuerdo a la forma en que se calcula el índice, un valor negativo indica un gasto progresivo, es decir un gasto cuyos beneficios aumentan en términos absolutos a medida que se consideran estratos de menores ingresos. Cuanto más grande en valor absoluto es Cg, más concentrado están los beneficios del programa en las personas de menores ingresos.

Para finalizar cabe destacar que si la cuestión que está en consideración es la equidad social, no puede ser determinada a nivel sectorial ni menos subsectorial, sino a nivel global. Ello implica introducir en el análisis la distribución de la riqueza y el ingreso y los mecanismos de redistribución en su conjunto: la política a seguir con recuperación de la riqueza acumulada por medio de la evasión y elusión fiscal o por otros actos ilegales en el pasado, la estructura de la política fiscal, la evasión y elusión tributaria, el acceso a recursos como el crédito, el suelo urbano y la tierra agrícola, cuánto y cómo se paga y quién paga la deuda externa, etc. A pesar de ser incompletos y parciales, los análisis de la redistribución realizados -servicio por servicio- han sido utilizados fundamentalmente para justificar políticas de arancelamiento por parte de “los que pueden pagar” servicios de salud, educación, etc. y, a la vez, de focalización de los programas sociales en los sectores de extrema pobreza, generando un efecto de estigmatización y empobrecimiento adicional que despojan a la política social de su pretendida capacidad de integración y cohesión social.

4. BREVE MARCO TEÓRICO COMENTADO

Es indudable que durante los años 90 el campo de la educación universitaria y de la educación en general ha sido dominado, tanto en los análisis diagnósticos como en las propuestas, por el pensamiento económico. Esto es parte de una tendencia que se aplica a todas las políticas sociales y que ha sido activamente impulsada desde el Banco Mundial, que además decidió dar prioridad a la reestructuración del sector educativo durante la citada década. Sin embargo, la metodología aplicada se ha ganado el adjetivo de “economicista”, por basarse en una teoría unidisciplinar de los mercados y por confundir el momento analítico –necesariamente abstracto y justificadamente simplificador- con el momento de la propuesta de políticas, necesariamente concreto y multivariado. 

Esta Sección solamente pretende sintetizar la “economía de la educación” en su versión estándar, y al solo efecto de presentar el marco analítico que se revisará críticamente en la sección 6. Ocasionalmente se precisan algunas condiciones que dicha teoría postula para fundamentar sus hipótesis de acción pública y que,  o no se cumplen en la realidad, o son convenientemente olvidadas por las doctrinas neoliberales de la educación.

Inicialmente cabe señalar que la definición neoclásica reduce el accionar de la universidad al campo de la economía de la educación, entendida como proceso de formación cuyo producto son estudiantes con títulos y/o aprendizajes acreditados. Sin embargo, el análisis del rol desempeñado por la universidad desde sus orígenes y con renovados bríos en las últimas décadas (especialmente en la economías caracterizadas por un rápido cambio tecnológico), indica que la Universidad genera una amplia gama de bienes y servicios que van más allá de la educación formal. Ciñéndonos estrictamente al campo que dicha teoría define como “económico”, la generación de conocimiento científico, el desarrollo de tecnologías, la formación de redes donde nace y circula gran cantidad de conocimiento tácito y el espacio de creación de nuevas empresas son, entre otros, claros resultados del accionar universitario que escapan a la esfera de la educación formal a la que alude el pensamiento neoliberal.

Debe hacerse notar que esa visión considera la educación como un proceso de producción de un conjunto particular de servicios y por lo tanto supone entre otras cosas la posibilidad de especificación de una función de producción tanto organizacional como sectorial, y la existencia de funciones objetivo a maximizar bien determinadas tanto para los productores como para los “consumidores”. Este abordaje reduce irremediablemente la riqueza y complejidad del proceso educativo a las dimensiones tradicionales del análisis microeconómico de inspiración neoclásica.

Por otra parte cabe notar que actualmente está mutando la categoría de objetos que la teoría económica denomina usualmente “firma” (u organización), hacia formas más fluidas de asociaciones relativamente transitorias a través de redes, acusando el impacto creciente de las nuevas tecnologías de información y comunicación (TICs). En el mismo sentido, es altamente probable que la educación en todos sus niveles –pero muy particularmente la universitaria, sobre la que se centra este estudio- sufra también en los próximos lustros transformaciones radicales. La virtualidad, con sus efectos de dislocación del espacio-tiempo, produciría, como mínimo, un cambio en la curva de transformación tecnológica de “insumos” en “productos”, independientemente de cómo estos últimos sean concebidos.
 
A continuación se presentan, sin pretensión de exhaustividad, algunas notas distintivas de la ”economía de la educación“ neoclásica:

4.1 A pesar del frecuente uso coloquial del término, debe señalarse que desde el punto de vista de la teoría económica neoclásica, la educación no es un bien público “puro” en tanto no cumple el principio de no-exclusión. En efecto, existen mecanismos de “exclusión” y por lo tanto es teóricamente pasible de ser financiada y ejecutada por el mercado, mientras que lo propio no sucede, por ejemplo, con la “defensa nacional” o la provisión de justicia. 

4.2 La provisión de educación tampoco muestra nítidos rendimientos crecientes a escala relacionados con una curva de costos medios decreciente en el tramo relevante de la demanda, tal como sucede en servicios públicos caracterizados por una gran inversión inicial en capital fijo y redes de distribución que permiten, posteriormente, la cuasi-universalización del servicio a muy bajos costos incrementales. Sin embargo, esto no implica que por ello deba renunciarse al financiamiento y provisión pública, sino en todo caso que las razones que sustentan tal decisión son de índole estratégica y, por ende, no pueden quedar enmarcadas dentro de la miopía economicista.
 
4.3 En cambio, la educación es fuertemente generadora de externalidades positivas, que tradicionalmente se agrupan como relacionadas con: i) impactos en el crecimiento económico y, por lo tanto, también sobre la recaudación impositiva futura; ii) efectos directos e indirectos sobre la producción mediante mejoras en la productividad media de la economía y un mayor valor agregado doméstico resultante de la incorporación de conocimientos; y iii) beneficios de tipo cultural y político, incluyendo una creciente calidad de vida para segmentos progresivamente más amplios de la población, la participación democrática, y la mejora de la cohesión social (que se supone es para el liberalismo uno de los objetivos de la educación pública). 

4.4 A su vez, el modelo neoclásico supone un sistema de intercambio vía mercados, en base a la plena especificación de un bien y/o servicio. En ese sentido, tanto la educación como otros bienes y servicios generados en la Universidad no son completamente especificados; por el contrario, cuentan con innumerables matices y modalidades que introducen severos problemas de información desde la perspectiva de los demandantes finales. En otras palabras, el “producido” de la educación universitaria no es un bien perfectamente transable, divisible y homogéneo, de tipo “commodity”, siendo además su calidad un atributo de difícil observación y verificación.

4.5 Analizando la educación superior desde la perspectiva del consumo final, es posible identificar en la utilidad del individuo un componente relacionado con el consumo presente (adquirido durante el mismo proceso) y otro de consumo diferido (por ejemplo, la mejora en la capacidad de apreciación cultural a lo largo de la vida). Nótese que se trata de un enfoque claramente individual que elimina del análisis la creación colectiva de capacidades, eje sobre el cual pivotean las teorías de desarrollo sistémicas.

4.6 Además, un tercer componente se relaciona con la educación como bien intermedio, ya sea como la capacidad ampliada de seguir aprendiendo, de mejorar la productividad laboral futura del individuo e, idealmente, a obtener un diferencial de ingresos apropiable. Si bien la teoría analizada estima el costo de oportunidad del estudio a partir de los ingresos postergados del individuo, en los hechos esta exclusión entre ambas actividades no necesariamente se verifica. En efecto, el grado de flexibilidad de la oferta puede facilitar o impedir la articulación entre ambas actividades, especialmente en aquellos campos disciplinares en donde la experiencia práctica se adquiere en el mundo del trabajo. Por lo tanto,  un modelo neoclásico coherente que pretendiera explicar los aspectos económicos de este tipo de decisiones de manera realista debería incorporar variables tales como el verdadero valor de la unidad marginal de estudio (que en el futuro posiblemente resulte creciente, tal como se postula en la Sección 2), la relación de  costo/beneficio para distintos perfiles de avance en el estudio (incluyendo las deserciones temporales, el pasaje entre carreras y entre establecimientos tanto públicos como  privados, el efecto desaliento, otros gastos incurridos tales como el tiempo de búsqueda de trabajo), etc.

4.7 Nótese que el argumento del punto anterior mantiene una condición implícita que probablemente limita su validez. En efecto, la inversión en la búsqueda de retornos privados diferenciales a la educación superior podría calcularse solamente para ingresos iguales o superiores a la ordenada al origen de la distribución, pero carece del mismo sentido si el individuo no espera razonablemente alcanzar el umbral crítico de ingreso que satisfaga sus necesidades básicas. En otras palabras, un importante conjunto de la población  cuenta con un nivel de ingresos tan exiguo que no cubre sus necesidades mínimas ni puede plausiblemente calcular el retorno esperado por la adquisición del bien de inversión denominado “educación”  / . En este caso, existe un componente no prorrogable del esfuerzo dedicado al trabajo que no tiene tasa marginal de sustitución definida respecto del tiempo dedicado al estudio. Esta priorización del trabajo de manera tal de garantizar un ingreso mínimo –tanto más acuciante para los alumnos provenientes de familias desfavorecidas en la distribución del ingreso- se torna relevante al momento de postular explicaciones para las frecuentes deserciones temporarias y sucesivas reinserciones observables en los últimos tres lustros entre la población estudiantil de las universidades públicas (sobre la posible magnitud de este fenómeno, véase Landi y otros). 

4.8 En general parece plausible aceptar que, para individuos aversos al riesgo, los incrementos en la variabilidad o en el rango de incertidumbre sobre las perspectivas laborales de corto plazo pueden implicar decisiones de inversión presente subóptima en educación, tanto desde el punto de vista individual como social. En este sentido, y tal como señala Barr (1993) “como toda inversión, la educación impone una espera para su recuperación, pero la consecución de objetivos de largo plazo requiere de esperanza, atributo que está desigualmente distribuido entre las clases sociales”. En este contexto, el Estado cumple un rol no despreciable como formador de expectativas, influyendo en la valoración subjetiva de la incertidumbre; de hecho en algunos países se explicitan las carreras que son alentadas, en ocasiones inclusive aplicando restricciones de ingreso y de financiamiento a aquellas que no son priorizadas. Es preciso recordar que estudiar tiene un componente de inversión en el propio “capital humano” y un comppnente de consumo o utilidad inmediata. A partir de esto, es posible hipotetizar si las comparativamente prolongadas duraciones medias efectivas de los estudios universitarios del sistema público no se relacionan con tal particular distribución entre el componente inversión y el de consumo presente.

4.9 En general puede esperarse que, tal como predice la teoría y parece desprenderse del análisis comparativo de la duración media de los estudios en el sector público vis á vis el privado, los alumnos minimicen (a igual nivel de esfuerzo) la duración de sus estudios para pasar a percibir el retorno privado sobre la inversión.  Sin embargo, tal motivación quedaría debilitada a partir del creciente nivel de desempleo y precariedad laboral y los comparativamente bajos niveles del salario real, quedando así por otra parte realzada la valoración del espacio social y cultural brindado por la universidad, e incrementado de esta manera la utilidad (relativa) en el consumo. Así, la permanencia prolongada no se relacionaría exclusivamente con los bajos costos asociados a las demoras, sino con una baja tasa de rendimiento absoluto esperada después de la graduación.

4.10 Si bien la inversión en educación acrece el “capital humano” portado por los individuos, tanto el período de maduración (respecto del éxito final del ciclo de estudios encarado), como el de “recuperación” (a lo largo del ciclo vital del agente) están condicionados por un grado de aleatoriedad superior a la que usualmente caracteriza las inversiones en capital físico. Sin embargo, se estima que, aún manteniendo ciertas relaciones de complementariedad respecto de la inversión en capital fijo, en el agregado los rendimientos de la inversión en capital humano resultarían superiores que los de aquella (Barr, 1993). Esto se relaciona, entre otras cosas, con la flexibilidad que le otorgan ciertos componentes de la formación. 

4.11 Además de beneficios de apropiación privada, la educación es generadora de externalidades recíprocas positivas hacia el resto de la sociedad y, por ende, se la considera un bien mixto o “mérito”. Estas externalidades (o economías externas positivas) aparecen cuando, por ejemplo, el incremento de la productividad del agente individual mejora la productividad media de la economía y, por lo tanto, la de los demás individuos también. Debido a esta apropiabilidad parcial de los beneficios, los individuos solamente tendrían incentivos para financiar en forma voluntaria una cantidad inferior a la socialmente óptima debido a las conductas de tipo “free rider”. En otras palabras, y visto desde la misma teoría neoclásica, para acercarse al óptimo social se requiere inversión pública tanto en la educación superior como en el caso de la investigación científica desarrollada por las universidades y el sistema de ciencia y tecnología en general.

4.12 Estos beneficios sociales “indirectos” se relacionan –entre otras cosas- con las mejoras en el funcionamiento de las instituciones debido a un mayor nivel cultural y de formación en las artes y las ciencias, el mejoramiento del nivel inicial de aprendizaje de los hijos –lo que repercute posteriormente en los costos de la educación pública- definido en buena medida por la educación de los padres, los incrementos en la velocidad de difusión del conocimiento técnico y sus efectos acumulativos sobre el crecimiento y la productividad de la economía, y la promoción del desarrollo y la integración social.

4.13 Sin embargo, la intervención del Estado como financiador y proveedor en especie de servicios educativos superiores se relaciona no solamente con la presencia de economías externas sino, además, con consideraciones de equidad, tanto horizontal como vertical. La “equidad horizontal” alude a que los distintos grupos de agentes no tienen el mismo grado de acceso a la información pertinente para construir los mapas de indiferencia completos que asistan en la toma de decisiones racionales. Por su parte, el concepto de “equidad vertical” remite a las decisiones sobre transferencias redistributivas desde los ricos hacia los pobres, entendiendo que estos flujos admiten distintas motivaciones: desde la preocupación por la “eficiencia y el individualismo”, por un lado, hasta el interés por “la equidad y el altruismo”. Aquí puede observarse con nitidez el contenido ideológico del debate referido al modelo público-privado, ya que los proponentes de la “libertad de elección individual” suelen mostrarse preocupados por la eficiencia y provienen, frecuentemente, de los estratos socioeconómicos superiores. Las posturas neoliberales rechazan el carácter de derecho social universal de la educación superior, prefiriendo enfatizar la “libre elección individual” y omitiendo mencionar que en la práctica no se cumplen las condiciones cruciales necesarias para el ejercicio significativo de tal libertad. Este argumento tiene, sin embargo, matices diferenciales según el nivel educativo del que se trate, puesto que debe reconocerse que una diferencia sustantiva entre los niveles previos de educación (de cursado obligatorio en muchos países) y el terciario consiste en que el individuo ya es un adulto, y en principio -y de exitir las condiciones en la realidad del mercado laboral- podría optar libremente entre generar un flujo de ingresos propios mediante la concurrencia al mercado de trabajo, o bien proseguir con sus estudios.

4.14 En esta brevísima síntesis crítica sobre la aplicación de la teoría económica neoclásica en su versión estándard a la educación superior, cabe destacar asimismo que en el análisis de las ventajas y desventajas de las diversas alternativas de regulación pública del sistema se suele utilizar la denominada teoría del Principal-Agente, que es una extensión de la misma. A pesar de cierta mejora en su realismo y pertinencia, adolece de los problemas que caracterizan la teoría neoclásica, muy especialmente en el contexto de la educación, y debido sobre todo a: la marcada heterogeneidad del “producto”; la interdependencia  y “no separabilidad” de los procesos; y la complejidad de las múltiples relaciones de “agente-principal”. Aún así, este enfoque permite predecir a grandes rasgos y de manera  parcial las respuestas de los agentes ante las diversas alternativas de indicadores que sean utilizados para condicionar el flujo de fondos otorgados a las universidades públicas (ver Secciones 6 y 7). 

4.15 Por último, cabe mencionar aquí brevemente que -en el marco de las extensiones y aplicaciones de la teoría neoclásica al tema de la educación superior- existen dos variantes competitivas y en buena medida excluyentes al momento de derivar explicaciones y formular recomendaciones de política: por un lado, la teoría del “capital humano”, que acepta la relevancia de las economías externas positivas aunque éstas sean prácticamente imposibles de dimensionar en términos de costo-beneficio social monetario; por el otro lado, se postulan diversas variantes de la hipótesis de “screening”.

5. ANÁLISIS CRÍTICO DE LAS PROPUESTAS NEOLIBERALES PARA EL SECTOR

Antes de pasar a un análisis de la consistencia teórica de las propuestas neoliberales para el sistema de educación superior presentadas en los últimos años en Argentina, cabe señalar que las mismas se han ido “presentando en sociedad” sostenidas y articuladas, en principio, sobre tres pilares centrales de argumentación: (1) la “crisis” fiscal que obliga a un ajuste generalizado e indiscriminado; (2) el crecimiento de la participación del presupuesto de las universidades públicas en el gasto público nacional, y (3) sus supuestas ineficiencias sectoriales. 

No cabe aquí extenderse sobre el primer punto, excepto tal vez recordar que los orígenes de la crisis de financiamiento del Estado Nacional pueden rastrearse con nitidez a decisiones tomadas durante la última dictadura militar tales como la masiva transferencia regresiva de riqueza conocida como nacionalización de la deuda externa y el endeudamiento oculto generado por el aprovisionamiento militar con vistas a dos guerras. El subsiguiente proceso de concentración del poder económico se completó a principios de la década de los 90 con la desregulación y privatización masiva de empresas y servicios públicos (véase por ejemplo Azpiazu y Nochteff, 1994). Ambas situaciones y sus consecuencias perdurables son consideradas por los proponentes del  neoliberalismo como hechos incuestionables que forman parte de la realidad; en cambio, parecen creer que la educación pública no es parte de la realidad y por ende puede ser modificada por decreto y a voluntad. Incuestionablemente, estos dobles estándares forman parte de una estrategia de poder y no son “verdades” científicamente fundadas. 

En cuanto al argumento de que el presupuesto universitario ha crecido de manera “desproporcionada” (sin especificar cuál sería el parámetro objetivo que se tiene como referencia), se suele presentar ante la opinión pública de manera cruda y simplificada la magnitud absoluta de los fondos insumidos por la educación universitaria en contraste con otros componentes del gasto social a cargo del gobierno nacional (ver Sección 3), quedando magnificado su peso aparente debido a la transferencia reciente de muchos de estos a las provincias (tal el caso de la educación primaria, secundaria y terciaria no universitaria, y las jubilaciones).

Cabe reiterar que, si bien la variación absoluta en valores corrientes entre 1991 y 1999 ha sido del orden del 141%, esto no se debe a un “descontrol” del gasto sino, muy por el contrario, a un conjunto específico de factores, incluyendo: a) el efecto inercial de la inflación posterior a la convertibilidad (el incremento del presupuesto universitario a valores constantes se reduce a solamente el 79% para el período); b) el incremento de la población en edad de estudiar (que fue superior al 21%); c) el costo del envejecimiento de los planteles docentes y no docentes (efecto de la remuneración por antigüedad reconocida); d) la creación de nuevas universidades (que sin bien en conjunto representan un pequeño porcentaje del presupuesto total, necesariamente muestran un costo por alumno superior al promedio durante los primeros años de funcionamiento); e) el fondo de incentivos docentes y el programa de reestructuración laboral; así como f) otros mecanismos de incentivos concebidos para mejorar selectivamente la calidad (como por ejemplo el FOMEC).

Aunque la participación del presupuesto conjunto de las universidades públicas en el PBI habría crecido desde un 0.44% en 1990 al 0.59% en 1998, según datos oficiales publicados por la Secretaría de Educación Superior (SES, 1998), las estadísticas internacionales disponibles indican que la Argentina todavía invierte  en educación superior una proporción muy baja del PBI con respecto a la estándares internacionales de países que usualmente se toman como referencia al pensar el futuro nacional. En todo caso, la estimación correcta debería relacionar el gasto por alumno ajustado con el PBI per cápita, indicador que según FIEL (2000, pág. 212) en el caso Argentino alcanza el 27% del ingreso per cápita, mientras que el promedio de los demás países de la muestra en que basa su análisis es de alrededor del 50%. 

Resulta así evidente que si aspira a ser competitiva y formar parte de una sociedad global del conocimiento, Argentina debe incrementar la inversión total en educación superior. Ante esto se plantea la disyuntiva de si hacerlo con recursos públicos o dejarlo librado al mercado. Evidentemente el mercado no ha cubierto la brecha, y se argumenta que si no hay más oferta privada es por la “competencia desleal” que le haría la educación pública gratuita o con oferta subsidiada. Se pretende justificar la opción por la iniciativa privada basándose en el bajo rendimiento de las universidades nacionales, medida por la baja tasa de graduación respecto a los ingresantes (para desmistificar esta supuesta mayor eficiencia del sector privado, ver el Anexo II). En realidad lo que se plantea es un juego suma cero: la repartición de un mercado educativo que además seguramente se estrecharía en caso de generalizarse el arancelamiento. Por el contrario, es posible que de concretarse una inversión de acuerdo a los estándares internacionales y garantizarse el uso racional de los recursos, los costos unitarios de producción (estimados como el gasto anual por cada graduado del sistema) que muestra el sistema en la actualidad se reduzcan fuertemente. 

En términos de la misma teoría neoclásica, y limitándonos aquí a lo cuantitativo, habría que invertir más para obtener una reestructuración de la función de producción y mejorar los factores de la productividad, que es baja por la subinversión ante una demanda que debe ser satisfecha aunque exceda a la oferta eficiente, por ser un derecho de los ciudadanos. No cabe duda, en cualquier caso, de que es necesario un profundo y relativamente acelerado cambio en la función de producción agregada del sector, pero ello tiene condiciones de acompañamiento en materia de inversión que deben ser satisfechas.
 
Cabe destacar que, como criterio general, las reasignaciones (relativas o absolutas) de recursos (incrementos y/o disminuciones) en un sistema complejo deben llevarse a cabo de manera tal que puedan ser procesadas institucionalmente como incentivos orientados hacia el cambio contructivo, atendiendo por ejemplo a mejoras selectivas en las productividades y en la calidad, o incluso a decisiones políticas explícitas –sean de continuidad de carreras que el mercado indica como de baja demanda individual, o discontinuación de carreras, por ejemplo por relocalización parcial o articulación acordada de servicios educativos a nivel del sistema. Muy distintos resultarían los impactos no selectivos de un recorte o un aumento uniforme, violentando los corolarios más elementales de la Presupuestación Base Cero.

En este caso, un recorte del presupuesto público universitario basado en la urgencia de un “ajuste de caja” (por definición “miope” desde el punto de vista del horizonte de planeamiento del desarrollo nacional) no puede proponerse de manera responsable pues pone en riesgo la continuidad de una inversión social de muy largo plazo de maduración tal como la educación, sobre cuya prioridad se cuenta, inclusive, con el sustento explícito de un acuerdo social de máximo rango tal como la Constitución Nacional. En un contexto de plena institucionalidad democrática, y dada la significación social de la educación superior, solamente una decisión explícita que contara con un consenso sustancial en el propio sector podrá elicitar un mínimo de legitimidad social para no aumentar temporalmente y/o reorganizar el presupuesto de las universidades, aún en el caso de registrarse una resistencia parcial de algunas corporaciones intra sectoriales.

A su vez, una reducción drástica, inmediata y arbitraria del monto asignado por ley a las universidades tal como el propuesto recientemente por el ex Ministro López Murphy, de ninguna manera implicaría mejorar la eficiencia sectorial sino, por el contrario, sumirlas deliberadamente en el caos / . Por otra parte, y tal como las estadísticas disponibles señalan, una significativa proporción de los estudiantes de las universidades públicas trabaja o busca trabajo, regulando sus estudios en función de esta variable y no necesaria ni excluyentemente, como sugiere la teoría, postergando ingresos para invertir en su capital humano. En este caso, la reducción propuesta habría tenido significativos efectos regresivos, forzando una caída en la participación total de la educación en el PBI y de la población en el sistema educativo, lo cual no parece ser un objetivo declarado de las propuestas neoliberales (si bien, en la práctica, sus proponentes cuestionan implícitamente el status de “derecho universal” del acceso a la educación superior).

El tercer eje del embate neoliberal sobre la educación pública se refiere al muy bajo coeficiente de egreso/ingreso observado. Si bien este indicador resulta a priori alarmante, especialmente cuando se lo interpreta como variable “proxy” de la eficiencia interna del sector universitario, cabe destacar que es probable que los datos de matrícula total se encuentren sobrevaluados, a juzgar por las llamativas y no neutras deficiencias en las estadísticas disponibles. En el mismo sentido, análisis recientes basados en la Encuesta Permanente de Hogares han arrojado tasas de deserción significativamente más bajas que las usualmente estimadas en los cálculos oficiales, confeccionados a partir de los datos presentados por las universidades (Landi y otros, 2000). En efecto, la tasa de graduación, que puede aproximarse como el número de graduados en el año 1+X (donde X es la duración teórica la carrera), dividido el número de ingresantes en el año 1, habría caído en los últimos lustros en algo más de 5 puntos. Sin embargo, al ser medida sin esa pretención de límite temporal teórico, alcanzaría alrededor del doble de la cifra estimada. Es decir que para su correcta valoración deben utilizarse lapsos más prolongados para el cómputo de la verdadera proporción de egresantes, así como efectuarse correcciones por “estudiantes fantasma”, cambios de carrera, interrupciones temporarias de los estudios, y dobles matriculaciones. 

Este escenario altera parcialmente el diagnóstico y la pertinencia de las recomendaciones neoliberales, aún dentro de sus propios términos teóricos, puesto que presta sustento a los razonamientos del punto 4.7 ut supra. Así, parte del problema se desplaza hacia la búsqueda de mecanismos que minimicen el costo en función de las verdaderas estrategias de formación adoptadas voluntariamente por los individuos demandantes del servicio educativo universitario público.

Por otra parte, cabe destacar que -más allá de la fragilidad técnica de los sencillos coeficientes utilizados para declarar la supuesta ineficiencia relativa de las universidades públicas y convertirlas en eje de un ajuste fiscal-, la postura neoliberal omite considerar las demás dimensiones cruciales de su producción, en particular, la generación, adaptación, y transferencia de conocimientos hacia la sociedad (ver Sección 8), además de sus actividades de extensión cultural y su función de espacio de cohesión social.  

Complementariamente, debe evitarse otro error lógico frecuente, que consiste en la comparación falaz entre la universidad estatal real y un supuesto mercado ideal. Lo que requiere la Argentina para las próximas décadas es complementar una universidad pública posible, donde ciertamente deben operarse profundas transformaciones, con la oferta y capacidades reales del mercado. En ambos casos se debería exigir una convergencia en los tiempos necesarios hacia estándares internacionales comparables de eficiencia y calidad.

Efectuadas estas precisiones, a lo largo de los siguientes puntos se discute críticamente un conjunto de argumentaciones teóricas y recomendaciones específicas que acompañan el alegato en contra del financiamiento y gestión pública de la educación universitaria. Se incluyen, además, reflexiones consideradas pertinentes, y que usualmente se omiten en dichas propuestas. 

5.1 La teoría neoclásica no puede demostrar la irracionalidad económica de una decisión política expresamente orientada a insertar plenamente una comunidad en la “sociedad del conocimiento”, mediante un esfuerzo intensivo de inversión en capital humano desplegado a lo largo de un período de tiempo prolongado. En este sentido, el horizonte de expresión de las preferencias individuales en el mercado carece de sentido estratégico. De hecho, la teoría económica estándar no puede explicar la “racionalidad” del persistente patrón histórico que exhiben diversas iglesias y congregaciones al subvencionar generosamente la inversión individual en educación, sin aceptar simultáneamente la validez del subsidio estatal contemporáneo, fundamentado en similares razones estratégicas. La diferencia más notoria, en todo caso, es la selectividad de la convocatoria de las instituciones religiosas vis à vis la amplitud del estado nacional.

5.2	Si bien el rendimiento del gasto social en educación pareciera disminuir, cæteris paribus, con el nivel de educación formal promedio alcanzado en la sociedad, y que a partir del nivel terciario el individuo comienza a incurrir personalmente en costos de oportunidad significativos, estos rasgos simplificados no alcanzan para determinar inequívocamente el “punto de corte” del financiamiento, por lo menos parcial, del Estado . Esto implica responder la cuestión: ¿Debe el Estado garantizar el acceso gratuito sólo al nivel:
 
(i)	primario? 
(ii)	secundario?
(iii)	terciario no universitario?
(iv)	universitario de grado? 
(v)	posgrado? 

Ni siquiera está claro el punto de corte empírico actual para el sistema público, dado que si bien se tiende a arancelar los posgrados, hay carreras terciarias y hasta de grado que han sido aranceladas por algunas universidades públicas. En todo caso, ¿las diversas políticas se derivan del ejercicio de la autonomía y expresan distintos proyectos y/o principios institucionales, o se trata del resultado de presiones insoportables por la restricción presupuestaria?

5.3 Por otra parte, y especialmente mientras exista un componente de financiamiento público en la inversión total en educación, la fijación o alteración de la función objetivo debe ser producto de una decisión legitimada democráticamente, transparente, y orientada al largo plazo. Una redefinición no debe resultar de un ajuste oportunista ante las urgencias de la próxima rendición de cuentas ante los acreedores externos, especialmente en tanto existen rubros tales como la evasión impositiva en donde una mejora de tan solo el 10% iguala el gasto total anual en educación universitaria pública.  

5.5 Existen estudios que muestran un rango de costos medios claramente inferior para la prestación privada de servicios educativos universitarios (entendidos como la emisión de títulos) respecto de la pública (como por ejemplo FIEL, DT 21, 1989). Más allá de las marcadas deficiencias en los datos disponibles que señalan los mismos autores, cabe observar lo siguiente: a) la oferta privada tendía en el lapso estudiado a concentrarse en carreras de bajos costos medios, con una escasa intervención en la generación de investigación y otras externalidades; b)  los aranceles cobrados no cubrían el total de gastos de las universidades analizadas durante el período analizado (1976-1986), a pesar de que: c) durante buena parte del mismo las universidades nacionales fueron expulsoras de estudiantes, debido al deterioro del nivel medio de calidad de la planta docente que provocaron las persecuciones de la dictadura militar. Además, no existen bases para suponer que el aprendizaje de una carrera de similar título sea efectivamente equivalente en las universidades públicas y en las privadas.
 
5.6 En todo caso, la supuesta eficiencia comparativa de los proveedores privados podría postularse únicamente respecto de un segmento autoseleccionado de la población en edad de estudiar (Poterba, 1994). Asimismo, aún cuando se acota el “producto” ofrecido a una inversión en capacitación con valor presente conocido en el mercado (preponderantemente carreras con salida de tipo técnico-profesional), existen aspectos relacionados con el componente consumo que también inciden en la elección individual (o familiar). 

5.7 El mercado de oferentes de servicios de educación universitaria no es ni puede ser perfectamente competitivo, por lo menos mientras su producto (que es en parte también su proceso) no se convierta en un “commodity” (esto es, un producto homogéneo e indiferenciado). Apenas sería posible hablar de concurrencia en el caso de algunas formas de entrenamiento y capacitación altamente estandarizadas y de carácter técnico-profesional, que hasta pueden brindarse bajo modalidades “a distancia” sin que ello afecte el resultado del aprendizaje. Sin embargo, precisamente, este tipo de prestación especializada no es específicamente universitario. 

5.8 En todo caso, el “mercado libre” estaría atendido por oligopolios que compiten mediante la diferenciación de producto y la segmentación de mercados, soportadas fundamentalmente en el gasto en “marketing”, antes que en la inversión en investigación y desarrollo científico. A su vez, el principal atributo del producto ofrecido (la calidad de la formación, que a su vez tiene componentes “artesanales” y rasgos de producción conjunta con los alumnos) no es directamente visible ni evaluable por  el “cliente” debido a: i) los extendidos plazos de maduración que permiten la influencia de gran cantidad de otros factores explicativos del resultado final, y ii) las profundas asimetrías en la información disponible. Por ende, también operan mecanismos como los que señalan autores como Lindsay (1963), al referirse a la insuficiencia en la provisión pública de ciertos servicios con componentes no observables.

5.9 Por otra parte, los “clientes” del servicio privado de educación superior resultan ser por lo menos parcialmente cautivos a partir de su ingreso a la “línea de producción”, dado que la falta de articulación entre los diversos proveedores impone altos costos hundidos en el caso de error o cambio de planes y prioridades respecto de la elección inicial.

5.10 Así, respecto del “mercado” de estudiantes, deben destacarse las numerosas “imperfecciones” en la demanda de educación por parte de los individuos, especialmente con respecto a la falta de información confiable sobre las expectativas de aprendizaje, el desarrollo de capacidades, las posibilidades de inserción laboral, y el retorno privado de la inversión. Asimismo, debe considerarse la inercia de los efectos de “prestigio” en la elección de consumo del bien educación superior. Ciertamente, algunos esquemas de evaluación de la calidad de los títulos otorgados, así como de las mismas instituciones otorgantes, pueden minimizar estas deficiencias que, como suele suceder, resultan más acuciantes para los estratos socioeconómicos menos favorecidos.

5.11 En realidad, la experiencia empírica indica que la aparición de grupos de interés, las formas clientelares de contratación, la falta de transparencia y competitividad en los procesos de selección y retención de profesores, etc. serían atributos tanto de la provisión pública como privada del servicio, aún cuando difieran en aspectos importantes de su forma de gobierno.  En cambio, estas formas organizacionales sí se diferencian entre sí por la naturaleza de las restricciones externas de recursos que enfrentan, constituyendo el “mercado” la modalidad más impersonal y, sólo bajo ciertas condiciones, la más efectiva; sin embargo, estas condiciones no se cumplen en el caso de la educación.

5.12 La supuesta ventaja en eficiencia interna de los proveedores de educación con gestión y financiamiento privados es, en todo caso, un corolario de una teoría que afirma la optimalidad de la competencia perfecta, que en este caso no cuenta con evidencia empírica refutable y que, en términos más generales, no puede refutarse ni confirmarse mediante el aporte de evidencia empírica (Lákatos, 1983). En el caso de que, efectivamente, existiera evidencia corroborable de dicha ventaja, su alcance probablemente quedaría acotado a la provisión de ciertos servicios educativos. Por ejemplo, estudios “profesionalistas” de nivel terciario con escasa o nula vinculación con la investigación básica, con adecuada disponibilidad de información referida a la apropiabilidad individual de la inversión en capital humano, y con costos hundidos y de mantenimiento comparativamente bajos. Claramente, este subconjunto constituye apenas una parte mínima de la educación universitaria.

5.13 Cuanto más se intensifican los componentes de bien público de la educación universitaria -por ejemplo, al incorporar en la función objetivo la integración social, la producción y adaptación de ciencia básica, la producción cultural y la transferencia de conocimientos al conjunto de la sociedad, la participación determinante en la mejora del sistema de enseñanza en su conjunto, etc.- más se dificulta el financiamiento privado y más adecuada resulta la provisión pública en especie. En particular, en lo referido a la integración social, la sola idea de provisión privada es una contradicción en términos, porque precisamente lo que esta última tiende a producir (e incluso forma parte del precio), es la diferenciación social mediante la adscripción y  pertenencia a “clubes” exclusivos. Por ende, las prescripciones basadas en el argumento del retorno privado a la educación tienen mayor grado de pertinencia y sustento cuanto menos relacionadas están con estos factores.

5.14 Si bien, como ya se indicó, no existe tal cosa como un mercado de educación universitaria perfectamente competitivo, las observaciones neoclásicas referidas a la falta de fluidez en el mercado de “factores” (especialmente docentes e investigadores) no son tan evidentemente falaces. Las tendencias observables a lo largo de los últimos años, en el sentido de múltiples filiaciones institucionales simultáneas por parte de profesores considerados de alto nivel en sus respectivas áreas disciplinares, confirmarían esto. En este sentido, la transparencia es una condición económica y politica sine qua non de un sistema universitario público eficiente y democrático. 

5.15. Las imperfecciones no sólo se refieren al contexto en el que el estudiante toma la decisión de inversión en su capital humano, sino que tiene relevancia en algunos mercados complementarios, especialmente el financiero. En efecto, los problemas de asimetría de información, escalas, distribución espacial y formación de riesgos y expectativas futuras introducen severas distorsiones en este mercado. 

5.16 Respecto de otras alternativas de financiamiento propuestas, tampoco parecen realistas las recomendaciones para la implementación de sistemas de préstamos (no contingentes) para los alumnos, debido a que el acceso efectivo muestra un sesgo regresivo (Barr, 1993). Dados los problemas en el  acceso al crédito y las altas tasas reales que paga el sector PyME, la concentración relativa del crédito personal en individuos de alto patrimonio neto, y la ineficiencia interna estructural del sistema financiero, su implementación inmediata y generalizada resulta imposible. Nótese en este último sentido que la existencia concreta de este mercado debería, en teoría, preceder la implementación de cualquier esquema que pretenda forzar la internalización de costos en la población estudiantil.

5.17 Otro de los argumentos centrales de las posiciones neoliberales respecto de la educación superior se relaciona con la medición de la regresividad del gasto social (ver Sección 3). En efecto, es cierto que la población de los deciles inferiores de ingreso muestra un acceso promedio comparativamente más bajo a la educación superior, deteriorando el índice de Gini o similares. Empero, esto se relaciona fundamentalmente con las limitaciones del stock cultural familiar previo, las marcadas carencias en los niveles de formación inicial y media a las que acceden estos grupos poblacionales, y las acuciantes necesidades de incorporación temprana al mercado laboral. Dadas las condiciones socioeconómicas imperantes en la Argentina actualmente, la imposición de un arancelamiento implicará con seguridad una contracción de la actividad por debajo de sus niveles socialmente óptimos. 

5.18 A su vez, cabe destacar que ni en las universidades privadas locales, ni en el resto del mundo, el arancel abonado por los estudiantes cubre completamente el gasto directo e indirecto por alumno, siendo éstos complementados por donaciones privadas y subsidios públicos (ver los casos descriptos en el Anexo I). Esto indicaría que lo expresado por ciertos “think tanks” neoliberales en algunos trabajos recientes no constituye más que una posición “de máxima” (FIEL-CEP, 2000, “recomendación” Nro. 1, pág. 62). Sin embargo, puede considerarse deseable que todo alumno del sistema conozca la estimación del costo social (precio sombra) que genera la educación superior que se le imparte, así como la de su propio aporte a través del costo de oportunidad incurrido.

5.19 Tal como se indicó oportunamente, es sobre la existencia de externalidades positivas que se basa buena parte de la lógica del financiamiento público de la educación. Vale la pena detenerse en este punto para destacar la falta de rigor con se califican como “insostenibles” algunos argumentos a favor de la intervención estatal en la educación universitaria en Fiel (2000). En efecto, se afirma en ese trabajo que no existirían economías externas positivas porque “son los graduados los beneficiarios directos, a través de sustanciales diferencias de remuneración”, cuando en verdad la presencia de retornos apropiables privadamente no implica la inexistencia de los beneficios sociales (de hecho, estos son reconocidos en, por ejemplo, Llach (1999)). Sin embargo, la experiencia internacional acepta la existencia de una asociación positiva entre el crecimiento económico y la educación (alternativamente en función de su nivel medio, o de sus incrementos), como así también respecto del capital social. De todas maneras, permanecen relativamente indefinidos los mecanismos de transmisión en estas relaciones, en tanto que la medición resulta sumamente compleja y las corroboraciones de los modelos nunca son concluyentes. Además, siempre ha sido posible hallar una contra explicación plausible (Temple, 2000). 

5.20 En general los argumentos neoliberales tienden a relativizar o negar la existencia o pertinencia misma de tales externalidades (FIEL, DT 38, 1993). En el caso argentino, algunas mediciones parecen detectar inclusive una poco plausible externalidad negativa al construir una serie larga de capital humano (Dulitzky y Porto, 1993), si bien aclaran que otros estudios dan resultados mejor comportados. En este modelo, los individuos escogerían un nivel de estudios superior al socialmente óptimo provocando deseconomías sociales, por ejemplo, mediante efectos de congestión. Sin embargo, esto último es difícil de sostener para el período considerado (1917-1984), por cuanto la supuesta congestión habría comenzado a verificarse, en todo caso, recién a partir del restablecimiento de  la autonomía y del ingreso irrestricto que algunos autores caracterizan como el “intento de restauración reformista”. 

5.21 Por otra parte, cabe mencionar que las dificultades teóricas y metodológicas que enfrentan estas verificaciones alcanzan no solamente a las mediciones empíricas de las externalidades, sino también a las de los retornos privados a la inversión en educación. Nótese que en tanto estos últimos están en la base del criterio de apropiabilidad y prestan en consecuencia sustento al argumento en favor del arancelamiento, el mismo queda debilitado a partir de este señalamiento sobre las limitaciones de su aplicabilidad. En efecto, y más allá de los frecuentemente heroicos supuestos necesarios para la utilización de ciertas técnicas econométricas, la metodología aplicada no puede distinguir si las verdaderas causas del retorno diferencial se relacionan con la educación o con otras variables no observables directamente, tales como la capacidad, el capital social de clase, u otros factores previos.

5.22 Finalmente, se debe reconocer la validez de dos críticas puntuales, provenientes tanto desde afuera como desde adentro del sistema universitario público. En primer término, el coeficiente obtenido al relacionar el presupuesto total anual con la cantidad de egresados anuales (que con estabilidad monetaria y en el mediado plazo constituye un indicador sintético y con sentido informativo) arroja un costo por graduado extraordinariamente alto, señalando la existencia de un problema concreto y real en el sistema y en la información que el mismo genera. En segundo término, no es posible refutar de manera definitiva la hipótesis de que las universidades públicas han dejado de maximizar sus objetivos sociales primarios y que no están ocasionalmente captadas por intereses espúreos corporativos o grupales y, por ende, parcialmente “privatizadas”. 

6. SOBRE INDICADORES Y MODELOS DE DISTRIBUCIÓN PRESUPUESTARIA

A lo largo de la última década, y por diversas razones que tienen como epicentro la crisis universitaria, se ha instalado en la discusión de la asignación presupuestaria de estas instituciones el tema de los indicadores y los modelos de distribución de recursos. Sin embargo, a poco de profundizar el análisis de las diversas propuestas, se advierte que las mismas necesariamente van más allá de un mecanismo -eventualmente más o menos objetivo- de asignación. De hecho incursionan de manera directa o indirecta en el análisis de temas centrales de la vida universitaria (tipo de actividad universitaria, formas de organización interna e, incluso, la calidad de sus múltiples resultados). En otros términos, por esta vía se pueden poner en tela de juicio o reafirmarse aspectos esenciales del quehacer universitario, tanto actuales como futuros. 

Desde esta óptica, la consideración de los diversos diseños de indicadores debe enmarcarse dentro de una perspectiva más amplia, dado que, por lo general, suponen (o inducen) una serie de incentivos que modelan (o modelarán) el futuro universitario en una dirección específica. Como tales, son instrumentos estratégicos de suma importancia, que remiten al replanteo de los objetivos institucionales tanto del conjunto universitario como de cada una de las casas de altos estudios.  

En esa dirección, el diseño de un sistema coherente de indicadores como parte de un sistema de información para la toma de decisiones es condición necesaria para cualquier proceso de cambio. Se entiende aquí por “indicador” cierta información sintética que permitiría, entre otras cosas y a partir de un modelo determinado, establecer prioridades de financiamiento entre las distintas universidades públicas del país y sus programas o actividades. Al respecto, cabe destacar que no existe tal cosa como un indicador “neutro y objetivo”. Sin embargo es posible identificar, a partir de la experiencia internacional, algunas buenas prácticas al momento de discutir y postular indicadores cuantitativos de este tipo con cierta probabilidad de éxito (véase por ejemplo Bekhradnia,1999):

•	La batería de indicadores implementada debe contar con un consenso significativo de las unidades que participan del sistema;

•	debe reconocer e incorporar la variedad, heterogeneidad y diversos horizontes temporales de los proyectos institucionales;

•	los indicadores deben ser robustos y señalar una dirección “deseable” con nitidez (no ser susceptibles de interpretación equívoca);

•	la información utilizada deben ser extremadamente confiable (lo cual implica una amplia capacidad de auditoria por parte de la organización que administra el sistema); 

•	es conveniente desarrollar el conjunto de indicadores teniendo en cuenta los diversos grupos de interés a quienes se orientan (alumnos, empresas, gobierno, otras universidades, etc.);

•	desde el punto de vista del “output” generado por las universidades, se deben considerar tanto la actividad de formación, como la de investigación y la de servicios a la comunidad/sociedad (o de extensión);

•	progresivamente deberían integrarse mediciones referidas a: (i) la inserción laboral posterior de los estudiantes, así como de acceso y progresión según nivel socioeconómico familiar; (ii) la producción científica y tecnológica y su calidad; (iii) los indicadores del proceso de aprendizaje a lo largo de la trayectoria de los alumnos; (iv) las actividades de servicio o extensión (remuneradas y no remuneradas) y su impacto sobre la equidad social y el desarrollo socioproductivo;

•	en lo que hace específicamente a la evaluación de la calidad de la formación, deberá proveerse información comparativa sobre la calidad del “producto” obtenido (pero ajustada por la calidad del “insumo”), por ejemplo mediante exámenes obligatorios cuyas estadísticas resultantes han de interpretarse como referidas a las instituciones pero no a los alumnos individuales;

•	los indicadores deberían cubrir la totalidad del sistema universitario, tanto privado como público.

•	debe existir un espacio institucional legitimado en el cual se logren los consensos, que funcione en base a una metodología preestablecida y consensuada, abocada a estos temas. 

Cabe señalar, por un lado, que la especificación de este tipo de sistema requiere un tiempo de desarrollo bastante prolongado y cierto umbral de madurez institucional entre los principales actores. Por otro lado, que existe cierta tensión entre un sistema basado en fórmulas rígidas, con respecto a otro más flexible y asentado en la discusión puntual de “proyectos institucionales” (véase en este sentido la argumentación expuesta en el documento presentado al CIN por la Universidad de Río Cuarto, 19/4/01).

En lo que sigue de esta Sección se recapitulan algunas de las notas salientes del debate respecto de los “indicadores” que ha tenido lugar entre las universidades, el CIN, y la SES, a lo largo de más de un lustro. Debe dejarse en claro que la relativamente escasa fecundidad de este diálogo evidencia, entre otras cosas, las limitaciones del esquema institucional vigente al momento de negociar y formular políticas para el sector universitario. De hecho, mientras no hubo una percepción acuciante de la gravedad de la crisis primó entre las universidades cierto inmovilismo escasamente autocrítico.

6.1 Durante la última década, y en el marco de la discusión anual de la ley de presupuesto, los representantes y lobbistas universitarios presentan a los diputados nacionales sus demandas, obteniendo mejoras en sus presupuestos. Como era de esperar, la distribución básica de los incrementos por planilla entre universidades obedeció más a la capacidad de maniobra de cada institución o grupo de instituciones (o bien tendió a reproducir participaciones históricas), pero no a criterios racionales orientados a la mejora de la calidad del sistema y a la equidad interinstitucional. Tampoco se tuvo en cuenta la articulación al interior del sistema universitario público ni, mucho menos, de todo el nivel terciario. 

6.2 Este conflicto por recursos escasos llevó a la decisión de distribuir los aumentos de acuerdo a un modelo basado en pautas “objetivas” destinado a resolver de manera “científica” un problema de índole fundamentalmente política. Claro que “La construcción de indicadores válidos, confiables y pertinentes es una tarea imprescindible para mejorar la eficiencia, transparencia y calidad de la tarea reguladora del estado y la gestión de las universidades. Por el momento, esta actividad se está realizando a partir de información incompleta, no siempre estandarizable y muchas veces sujeta a manipulación por parte de los actores afectados por la política”  (García de Fanelli, 1999).

6.3 Sin contar con información suficiente, razonablemente homogénea y confiable (en el sentido de auditable) sobre el sistema universitario, se comenzaron a diseñar criterios de distribución que tendían a hacer converger al conjunto de universidades hacia estándares carentes de mayor sustento científico. Tampoco se tuvo en cuenta la diversidad de situaciones, misiones institucionales, y enfoques pedagógicos. Estos modelos tendían a forzar al sistema a “nivelar hacia abajo”, asumiendo implícitamente que los valores medios o -en el caso de las regresiones lineales- que las medias condicionales de la variable dependiente constituyen estándares de eficiencia (lo cual resulta  estadísticamente improbable). 

6.4 La urgencia dejó en un segundo plano un punto central desde el punto de vista del análisis económico; a saber, el reconocimiento de la forma de la función de producción universitaria agregada, lo cual permitiría estimar rangos de relaciones técnicas eficientes entre los insumos a fines de optimizar el rendimiento en distintos tipos de universidad (escala, complejidad, contexto regional, etc.) Esto no sólo requiere de datos e indicadores veraces, sino de un debate acerca de los objetivos institucionales, enfoques pedagógicos y de política de investigación y extensión en cada universidad y del sistema en su conjunto. Obviamente, existen aspectos genéricos entre universidades que las hacen comparables, pero sus especificidades no deben desconocerse a la hora de la construcción de “indicadores de proceso”. Las necesidades de cada institución deberían  compararse, en todo caso, con esas “relaciones normativas” ideales, pero no con respecto de la distancia con el promedio del sistema (que por otra parte está fuertemente sesgado por las instituciones de mayor tamaño), ni respecto de unidades de igual tamaño pero en condiciones de contexto o etapas institucionales muy disímiles. Visto como sistema, su análisis económico debería internalizar una parte de las externalidades, incluyendo las variaciones resultantes de diversos modos de articulación entre las universidades.

6.5 A su vez, no solamente es posible pensar en distribuir los fondos entre universidades tomando como referencia indicadores de proceso ideales dada una determinada técnica pedagógica, investigativa o de prestación de servicios, sino que en ocasiones debería poder definirse a priori un objetivo de políticas públicas para el sector, orientado por objetivos trascendentes definidos democráticamente, y asignar fondos en consecuencia. Estos objetivos generales deben contar con un alto grado de consenso del sistema universitario, puesto que en un contexto en el que más del 85% de los ingresos se destinan a cubrir gastos de personal, recursos de esta índole podrían con facilidad redirigir el rumbo que autónomamente se haya fijado cada universidad. Es usual que este tipo de distribución tienda a premiar con más fondos a las organizaciones que se adaptan a las definiciones políticas trazadas, y a penalizar (por lo menos en términos comparativos) a las que no lo hacen. Por ello es fundamental que los objetivos no sean establecidos de manera estrecha, establecidos de manera parcial, cortoplacista y estrictamente guiados por los problemas presupuestarios ni centrados casi exclusivamente  en ciertas actividades (como la docencia), sino de manera estratégica y con amplio margen para la innovación responsable y el desarrollo institucional. De no procederse con una visión sistémica, cuando el costo de pasar de la posición inicial a otra “preferible” no es despreciable, el premiar a los más eficientes según un criterio estrecho puede ampliar la brecha entre universidades, dificultando el desarrollo armónico del sistema. Por ejemplo, en un modelo propuesto (Delfino y Gertel, 1996) se ajusta sobre la variable alumnos tomando como referencia estándares de materias aprobadas por alumno y de egresados por ingresante; así, si una universidad no alcanzara el estándar, su presupuesto se vería reducido recurrentemente, en cuyo caso tal vez debería ajustar mediante una caída en el número de alumnos atendidos y no convergirá a los resultados exigidos por el modelo.

6.6 En lo que hace a la formación, dada una determinada técnica pedagógica puede establecerse una relación docente-alumno óptima para cada carrera, e incluso al interior de cada carrera atender las especificidades que pueda presentar cada curso. A partir de esta relación pedagógica “ideal” es posible determinar las condiciones edilicias, de equipamiento e insumos, necesarias para desarrollar las actividades de enseñanza-aprendizaje. Hasta aquí las relaciones son fijas y determinadas por el modelo pedagógico. Las economías de escala sólo entran a jugar fundamentalmente en el diseño administrativo de la universidad (los “costos de funcionamiento”) o, en todo caso si se decidiera que la relación docente alumno optima debe ser mayor en aquellas universidades más pequeñas (tal como proponen Gertel y Delfino en su modelo de Costos Estándar). Por tanto resulta lógico pensar en un modelo de asignación de recursos que, basado en las necesidades docentes y en la misión social más amplia asumida por cada institución, produzca una batería de indicadores de eficiencia referenciales. A partir de un proceso transparente y objetivo de esta índole puede pensarse en definir prioridades asentadas en una planificación estratégica dada la proyección de la matrícula prevista y, recién entonces, proceder a la firma de convenios para el financiamiento plurianual entre cada universidad y la SES. Sin embargo los modelos de distribución planteados hasta el momento (Función de Costos, Costos Estándar y el de la comisión de pautas del CIN) han tomado como relaciones eficientes –en los dos primeros casos- o de equidad interinstitucional, a las medias de un sistema universitario que, por múltiples causas, dista mucho de ser promedialmente eficiente o equitativo.

6.7 En el primer modelo de Gertel y Delfino, el de la “Función de Costos”, “se construyó una función bivariable minimocuadrática, relacionando los montos presupuestarios ejecutados durante el ejercicio 1994 (variable dependiente) con el número de alumnos y la relación docentes por alumnos (variables independientes). A partir de ésta función, que geométricamente representa los valores medios del sistema, se estimó el presupuesto que debería corresponder a cada universidad” (Gaggero y otros, 1996). El modelo propone disminuciones en el financiamiento de las instituciones que se encuentren por sobre la media del sistema, haciéndolas converger hacia una relación que de ninguna forma garantiza relaciones óptimas dado que los promedios de un sistema universitario notablemente diverso carecen de capacidad explicativa. Se introducen luego ajustes al modelo, dividiendo al conjunto de universidades en quintiles de acuerdo a su tamaño: “En el escenario 3 se actuó sobre la variable docente / alumno (D/A), considerando, para cada quintil, un techo equivalente al valor medio del quintil. Si la relación observada fue superior al valor promedio, se adoptó éste, si resultó menor, se mantuvo el valor observado”. Con esto se pretende mostrar que el promedio de cada quintil es el límite de una relación D/A aceptable. Sin embargo, no existe ninguna consideración de índole pedagógica para ello y, de hecho, tiende a aceptarse que relaciones más bajas resultan más eficientes.Cabe reiterar que, igual que ocurre con otros modelos, este enfoque supone una actividad universitaria centrada preponderantemente en la docencia (no incluyendo otros “productos” tales como la generación y difusión de conocimiento científico, tecnología o bienes culturales). Ello significa que la adopción de criterios de este tipo llevarían implícito un desincentivo hacia el desarrollo de estas actividades.

6.8 En el segundo modelo de Gertel y Delfino (“Costos Estándar”), nuevamente se toman valores óptimos de referencia –relaciones normativas- que no se vinculan con relaciones técnicas que optimicen la producción del servicio educativo. En general se tomaron valores cercanos a los promedios de cada quintil. Al respecto Gaggero concluye: “Los costos estándar en orden al tamaño de cada institución, deberían obtenerse a partir de determinar la función de costos que optimice, desde el punto de vista económico, los procesos de enseñanza, investigación y extensión….Es aconsejable que con celeridad se profundicen los estudios sobre dicha temática, tendientes a precisar este tipo de costos que, sin lugar a dudas, pueden considerarse un elemento significativo para la aplicación recurrente de modelos de asignación como los aquí evaluados.” 

6.9 Similares imprecisiones pueden encontrarse en el modelo inicial del CIN. La urgencia de contar con modelos de asignación presupuestaria hizo que se llevaron adelante los primeros diseños aún sin contar con indicadores confiables de rendimiento y, fundamentalmente, de proceso. Obviamente en un sistema de educación superior subfinanciado y al borde de sus posibilidades, ejecutar modelos sin información confiable que los alimente resulta sumamente peligroso y potencialmente distorsivo. Por ejemplo, se establecieron costos diferenciales por carrera tomando los costos relativos promediales sobre la base de un estudio realizado en 15 universidades. Sin embargo no debería establecerse dicha relación a partir de la realidad histórica (además representada con datos no actualizados) que, precisamente, se pretende modificar, sino tomando como indicadores válidos los costos de las relaciones ideales. De lo contrario las propias distorsiones que presenta la agobiante situación de las universidades tienden a trasladarse al modelo.

6.10 A su vez, el proceso político que resultó en la construcción de los “modelos objetivos” queda evidenciado en la forma en que se calcularon las economías de escala para el sistema universitario público argentino en el “modelo CIN”. “…se supuso, a priori, la existencia de economías de escala en el sistema universitario, es decir, costos unitarios decrecientes a medida que aumenta la envergadura de las casas de estudio”. A través de una regresión minimocuadrática se estimó el presupuesto por alumno para cada casa de estudio, determinándose un presupuesto por alumno más bajo para las casas de estudio más grandes. La regresión arrojó como resultado economías de escala de una relación hasta de 6 a 1. Si bien en general se reconoce la existencia de economías de escala en la educación superior, resulta extraña la aceptación de diferencias tan grandes en el costo por alumno, máxime teniendo en cuenta que gran parte de las relaciones técnicas -dada la tecnología- son de coeficientes fijos. Finalmente, “se determinó, en acuerdo de la Comisión de Pautas del CIN, que la función objetivo debería reflejar un grado de economías de escala de 3 a 1 en el rango comprendido entre los puntos mínimo y máximo de la variable independiente”. Esta decisión no resulta totalmente arbitraria dado que no siempre un presupuesto por alumno más pequeño significa economías de escala, y muchas veces sólo refleja las penosas condiciones en que se desarrollan las actividades al interior de cada universidad.

6.11 Finalmente se reconoce cierta precariedad en el modelo cuando se concluye “La función objetivo del modelo del CIN, que en esta etapa representa los costos medios observados por alumno, debería transformarse en aquella que “…surgiría de la construcción de estándares, que traducidos a costos garanticen un nivel de excelencia en el cumplimiento de las misiones sustantivas de las universidades, contemplando además sus particularidades, entre ellas su tamaño”” (Gaggero, 1996).

6.12 Por otra parte, el “Modelo para la enseñanza de grado” que se encuentra desarrollando la Secretaría de Educación Superior (SES) intenta ajustarse, a partir de un modelo pedagógico dado, a las relaciones técnicas eficientes para brindar una enseñanza de calidad en las carreras de grado de las universidades argentinas. Una vez determinadas las necesidades docentes ideales para cada casa de estudios, se procede a calcular la brecha que media entre el objetivo teórico y la realidad de cada una. 

6.13 El modelo de la SES se diferencia de los anteriores en tanto incorpora hipótesis sobre las diferentes estrategias docentes para cada tipo de curso. A partir de ello elabora una “unidad docente” consistente en el equipo de profesores necesarios para dictar una materia; así, habrá distintos requerimientos según se trate de a) asignaturas teóricas, b) asignaturas que desarrollen prácticas basadas en la resolución de modelos teóricos, c) asignaturas con prácticas de laboratorio, y d) asignaturas que necesiten de una atención personalizada del docente. Con la cantidad de alumnos por unidad académica, los diferentes planes de estudio y los mencionados requerimientos docentes por tipo de curso, se elabora la necesidad teórica de docentes de cada universidad, reconociendo incluso la existencia de trayectos comunes entre ciertas carreras. A partir de la brecha existente entre la realidad de cada institución y sus necesidades en el “óptimo”, el modelo tiende a repartir el presupuesto otorgándole proporcionalmente más a quienes se encuentren más alejados de las relaciones ideales.

6.14 El modelo no pretende resolver los problemas de distribución de fondos entre universidades que, como es sabido, involucra también sus funciones de investigación, postgrados, extensión, expansión y mantenimiento edilicio, sistemas administrativos, etc. Más bien, en una primera etapa, se analizan los requerimientos docentes necesarios para obtener educación superior de calidad a partir del análisis de prácticas pedagógicas habituales en algunas universidades argentinas.

6.15 Esto no quita que se puedan establecer las relaciones eficientes entre la cantidad de alumnos de una institución, el abordaje pedagógico y las necesidades edilicias. O que pueda establecerse en cada caso cómo operan las economías de escala y cuál debe ser la participación de la administración central de acuerdo con el tamaño de cada casa de estudios superiores. El criterio de la SES propone simplemente un sendero concreto a ser explorado a la hora de la construcción de indicadores de proceso y, fundamentalmente, ofrece un panorama más claro para los legisladores nacionales a la hora de definir las necesidades del sistema en su conjunto.

6.16 Si se tiene en cuenta que el principal rubro en el gasto de las universidades es el de salarios docentes, entonces el modelo de la SES tiende a configurar un mapa de buena parte de las necesidades reales de cada institución. “Se parte del cálculo, por Universidad, de la cantidad de alumnos que cursan cada asignatura de cada una de las carreras de grado. El paso siguiente consiste en caracterizar cada una de estas asignaturas de acuerdo a una tipología previamente definida en función a diferentes necesidades pedagógicas. Al cuadro de situación descripto, se lo vincula con un conjunto de relaciones “alumnos por docente” estándares; esto es, consideradas pedagógicamente ideales para cada tipo de asignatura. De esta manera se consigue calcular la cantidad de grupos y su tamaño, en los que deberían ser divididos los alumnos de cada una de las asignaturas objeto de análisis a fines de respetar las relaciones de alumnos por docente ideales que hayan sido definidas. La atención de cada uno de estos grupos requerirá lo que la SES denomina un módulo docente equivalente simple”.

6.17 Una alternativa es entonces profundizar la exploración de consensos a partir de este modelo y poder determinar las necesidades docentes, edilicias, no docentes, de investigación y servicio o extensión para cada tipo de institución universitaria, respetando su proyecto institucional. Esto significa no apoyarse en valores medios por disciplina, o de cantidad de horas mínimas, etc, sino en los valores efectivamente requeridos por el proyecto de cada institución. Para ello debería contarse con mayor información acerca del sistema, recursos para llevar adelante tan minuciosa tarea y el compromiso creíble de colaboración de todas las universidades nacionales. En este sentido el modelo requiere información confiable acerca de la distribución de los estudiantes a lo largo de la carrera. Este es un dato que no proporciona el sistema de información Araucano de la SES (si bien puede elaborarse a partir del SIU-Guaraní). Para calcular la cantidad de estudiantes en cada año de cada carrera, se utilizó una tabla que, salvo la cantidad de nuevos inscriptos –en el primer año- y reinscriptos en el último año, no da exacta cuenta de los “reinscriptos” en los años intermedios. “...disponiendo el saldo del primer al cuarto año según criterios intuitivos basados en la opinión de funcionarios y expertos de diversas instituciones universitarias”.

6.18 Cabe destacar que, en el contexto del modelo de la SES y cuando se parte de las plantas docentes que efectivamente existen en las universidades, no queda claro cómo se tienen en cuenta los cargos ad-honorem. Por ejemplo, si una facultad cuenta con alrededor del 60% de sus ayudantes sin recibir ningún tipo de  remuneración, debería probablemente computarse la brecha respecto de los valores teóricos. Esto es un caso extremo de lo que sucede cuando existen diferentes escalas de remuneraciones salariales entre universidades. Así, si una universidad se encontrara pagando a un titular por encima de los $3.579 anuales –sueldo bruto más aportes patronales- y tuviera necesidad de contratar más docentes, entonces los fondos girados por el modelo no le alcanzarían para cubrir el cargo adicional. A su vez, en el caso de que una institución pagara por debajo de los valores estipulados por el modelo y tuviera cubierta su necesidad docente, no es razonable computarla como una relación más eficiente, pues se deriva no de las relaciones de enseñanza-aparendizaje sino del nivel salarial.

6.19 Por último, para estipular la carga docente de un profesor de tiempo completo debe reconocerse -y comprobarse fehacientemente- su dedicación a la investigación. Para ello se adoptó como criterio la inclusión en el Programa de Incentivos (Decreto 2427/93), considerándose que en ese caso la actividad de investigación demanda mayor tiempo relativo que las que puedan desarrollar los docentes que, revistiendo en la misma categoría, no están dentro de ese Programa.

En su Acuerdo Plenario Nº 395/01 del 28 de mayo de 2001, el Cin resolvió “realizar ejercicios de aplicación de pautas acordadas en base a indicadores auditados”, y avanzó la propuesta de que los componentes de un sistema de distribución -entendiendo que serían aplicados al 100% de los incrementos presupuestarios que se alcancen- fueran:

“1.- a% para que todas las UUNN, previa justificación de sus realidades y necesidades, se puedan acercar a un determinado % en el inciso 1 (por ejemplo el 82% a verificar).

2.- b% en función del tamaño de cada UUNN (economía de escala global); los factores de economía de escala, como así también el índice de rendimiento y la complejidad de la oferta académica, quedan a determinar.

3.- c% en función de la propuesta de la SES, cuyas variables y ponderadores deberán ser analizadas y ajustadas antes de su aplicación al presupuesto 2002.

4.- d% programas de Investigación, Posgrado, Extensión, etc.”

Y se agrega: “Para progresar en la definición del “modelo” se realizarán los ejercicios de análisis de datos y auditorías correspondientes en el seno del CIN, comprometiéndose las UUNN a generar bases de información y diagnóstico sobre la aplicación de los Programas SIU-Araucano, SIU-Pampa y SIU-Guaraní, en el caso de este último conforme avance su implementación. Este sistema de distribución será de aplicación para todas las UUNN. Las universidades nuevas (menos de 10 años de iniciada su actividad académica) tendrán adicionalmente un programa especial de apoyo).”

7. SOBRE LA ARTICULACIÓN Y FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN TERCIARIA

Esta Sección presenta de manera sintética algunas hipótesis  referidas a las condiciones de contorno del sistema universitario público en Argentina. En otras palabras, las reflexiones presentadas apuntan a plantear la necesidad de revisar algunos de los supuestos sobre los que, en principio, se articula el discurso del sector universitario nacional en defensa de la educación pública superior.

En primer lugar, una sencilla constatación efectuada a partir de las cifras publicadas por la OECD (1998, sobre datos de 1996 y 1995), señalaría que la Argentina debería incrementar entre 1 y 1,5 puntos porcentuales el gasto público directo en instituciones educativas de los tres niveles, para equiparar este indicador con el promedio de los países de la OECD o, en todo caso, con el del Brasil. Este pasaje del 3,5% al 5% del PBI representaba, en 1996, alrededor de 4.000 millones de pesos. Cuando se discrimina el gasto público directo en la enseñanza terciaria a partir de datos de la misma fuente, se concluye que se hubiera requerido, en 1996, incrementar el presupuesto universitario en aproximadamente 1.360 millones de pesos para igualar la tasa del Brasil.

A partir de esta comparación se observa claramente que el país invierte de manera insuficiente en educación, en todos y cada uno de sus niveles, visto como agregado macroeconómico o como inversión por alumno. Empero, simultáneamente existe bastante consenso en cuanto a que el costo por graduado universitario es comparativamente alto. 

Recuérdese además en este punto que el planteo neoliberal afirma que el incremento de la inversión social en educación debería concentrarse en los niveles primario y medio, debido fundamentalmente a que la tasa de rendimiento social resulta comparativamente mayor que en el nivel terciario (Petrei, 2000). Debe precisarse al respecto que, en primer lugar, ese diferencial de tasas marginales de retorno parece verificarse en numerosos países y por lo tanto no constituye una “aberración” del caso argentino. En segundo lugar, y más importante aún, nótese que esto no demuestra que el nivel absoluto actual de la inversión pública en educación sea suficiente ni adecuado. Tanto la magnitud como la composición por nivel son – o debieran ser- materia de decisión política autónoma, dado un determinado proyecto de desarrollo del país y una forma de vinculación productiva y cultural con el resto del mundo. 

Por otro lado parece existir consenso, entre los analistas y tomadores de decisión consultados, acerca de que reclamar un incremento presupuestario global significativo, justificándolo solamente en base a una estimación de requerimientos globales de financiamiento, distribuida a partir de la aplicación lineal y asimétrica de los modelos disponibles (ver Sección 6), no aparece como viable en lo inmediato, muy especialmente si no se acompaña con un plan de profundos cambios al interior del sistema universitario, sostenidos a partir de diagnósticos confiables de lo existente y proyectos de transformación y desarrollo institucional monitoreables de manera transparente y pública en sus procesos y resultados.

Pero esa planificación estratégica requiere condiciones de mínima previsibilidad en el mediano plazo. Por el contrario, en el pasado reciente se advierte una fuerte dependencia del financiamiento universitario respecto de los vaivenes y temporalidades del  presupuesto del gobierno nacional, en suma, de la política económica, que crecientemente es vista como amenazante para la educación superior. Se trata de financiar una actividad de alta complejidad y larga maduración de sus proyectos con recursos públicos que a su vez están en constante tensión con otras erogaciones del Estado (aportes al déficit de las cajas de previsión, pago de los servicios de deuda, seguridad, etc.). Un mecanismo de este tipo introduce serias inestabilidades en la planeación estratégica de largo plazo, a la vez que reduce la autonomía real de las Universidades.

Sin una contrarrestación eficaz de las tendencias empíricas resultantes de la reestructuración de los mercados y relaciones internacionales globales modificando el tipo de políticas nacionales que predominaron en nuestro país en la última década, el sector de la educación pública podría tener baja capacidad de respuesta ante una serie de impactos previsibles, entre las que cabe destacar: 

•	La profundización de las presiones de las políticas macroeconómicas de ajuste, la consecuente tendencia hacia la mercantilización de la educación pública o directamente su privatización al estilo de los servicios públicos;

•	el aumento del poder de los organismos multilaterales en el modelado de la política educativa;

•	la creciente difusión de agencias de evaluación y uso de comparaciones internacionales;

•	una reducción relativa de la preocupación por la equidad como consecuencia de la globalización y el requerimiento de destrezas superiores en la parte “empleable” de la fuerza laboral;

•	un incremento del interés privado por la inversión en la producción de conocimiento, lo cual no necesariamente implicará un mayor financiamiento público de la investigación y desarrollo sino, más bien, el incremento de la participación del financiamiento privado y orientado por el “mercado”, incidiendo de esa manera en priorizar ciertas líneas de investigación aplicada dirigidas a resolver algunos problemas específicos de la producción nacional y abandonando las consideradas irrelevantes para obtener mayores ganancias;

•	un mayor gasto en -y utilización de- nuevas tecnologías de información y comunicación (TICs), con el ingreso al “mercado educativo” de empresas del sector telecomunicaciones y el desarrollo de una verdadera industria educacional que tiende a disolver las universidades para reemplazarlas por empresas flexibles especializadas en formación;

•	la profundización de procesos de descentralización que disminuirán el grado de control y poder estatal sobre los procesos de educación;

•	una oferta crecientemente globalizada con cambios importantes en la función de producción (aula virtual, fuerte incremento de la participación de ofertas multinacionales mediante la licencia de servicios “enlatados”, “joint ventures”, etc.);

•	debilitamiento del estatus y poder social relativo de los investigadores y docentes en el país, y el subsiguiente incremento de la “fuga de cerebros”, fomentada por políticas de atracción de recursos altamente calificados por los países centrales;

•	incrementos de la inversión orientada a mejorar la tasa media de escolarización, fundamentalmente primaria y secundaria, pero sometida a una reestructuración usando nuevas tecnologías que tienden a substituir al docente bien formado;

•	aumento del retorno diferencial privado individual –y consecuentemente la demanda- por credenciales de altos niveles de educación, sin que esto necesariamente signifique aprendizaje efectivo ni incrementos generalizados del ingreso para el conjunto de los egresados.

Este dilema de la educación superior, por un lado cada vez más necesitada a nivel individual y social, y un contexto global adverso entre otras cosas por su procesamiento por parte del estado nacional y el mercado local, solamente puede ser superado mediante un cambio consensuado en la política educativa justificado por y acompañado de una reestructuración profunda del sistema en su conjunto, dado que la búsqueda competitiva de la optimización local, en un marco de absoluta independencia y casi completa falta de coordinación entre las diversas unidades, tiende a la suboptimización del agregado desde el punto de vista social. 

En efecto, si el principal argumento para justificar una mejora del presupuesto de las universidades públicas es su contribución a los objetivos de desarrollo nacional o regional relacionados con las economías externas que generan y, además, se sostiene simultáneamente la conveniencia de la provisión pública de algunos de sus principales servicios, entonces esos valores centrales deben encarnarse en un nuevo sistema de prácticas de las universidades nacionales. En tanto se trata de la búsqueda de un bien social, la arquitectura institucional del sector debería ajustarse a esta prioridad.

Desde el punto de vista económico, la combinación de acceso irrestricto a las universidades, arancelamiento cero, cogobierno y autonomía, e inflexibilidad en el régimen laboral interno, constituyen diversos instrumentos que cada universidad  debería aplicar con la dosificación que requiere el logro de sus objetivos específicos. Por ende, es posible pensar en adecuaciones y ajustes a dichos componentes de la “función de producción” en función de la consecución socialmente eficiente de los objetivos trascendentes que se acuerden y no en función de bajar el gasto público educativo per se.

Por otra parte, se verifica un muy bajo grado de generación recíproca de externalidades positivas entre las universidades y, a pesar del denominado “consenso de Colón”, se ha avanzado demasiado poco hacia facilitar la articulación e integración del sistema. Entre otras cosas, y respetando las diversidades que necesita todo sistema dinámico capaz de innovar y dar respuesta a un contexto cambiante, se debería estimular en este sentido la asociación y aproximación conceptual de universidades que cubren un mismo territorio o áreas similares o complementarias de investigación y formación (generando así mayores “economías de red”), el reconocimiento de los certificados parciales tal que permitan la prosecución de estudios en otras unidades, una mayor inversión en la investigación e innovación pedagógica y su difusión, el acercamiento creciente no sólo a las demandas sino a las necesidades de gobiernos y sociedades a nivel local y regional, el apoyo activo al desarrollo del resto del sistema educativo y en particular la atención complementaria a las necesidades de capacitación continua bajo el paradigma de educación permanente para todos.

Para resultar exitosa, la articulación debe entonces involucrar también al sistema de educación pública terciario, lo cual implica  nuevos desafíos, riesgos y problemas (véase Obeide, 2000). En cualquier caso, es válido conjeturar que una parte de la demanda por estudios universitarios pueda responderse más propiamente mediante trayectos centrados en saberes técnicos pasibles de ser transferidos y desarrollados con alta calidad en el componente no universitario del sistema de educación superior. / .  El sinceramiento de la tarea parcialmente sustitutiva que ha venido cumpliendo la oferta de carreras universitarias ante la situación del resto del sector terciario, y el apoyo activo para el desarrollo adecuado de ese sector, redundarían en una mejor comprensión de los indicadores de la economía de las universidades, y en una sensible mejora en las tasas de graduación y en la eficiencia global de la inversión pública en la educación postsecundaria en su conjunto.

En otras palabras, desde el punto de vista de la eficiencia social en el uso eficiente de los recursos, lo apropiado sería que ambas formas de educación postsecundaria -ampliando su oferta conjunta con el uso responsable de nuevas tecnologías de educación virtual y ofertas innovadoras de capacitación permanente- sean consideradas en forma integrada. Evidentemente, tal reestructuración requeriría de fondos genuinos incrementales para ser analizada e implementada, pero representaría a su vez una importante fuente endógena de recursos para reaplicar en el sector universitario y terciario, a partir de un importante incremento en la productividad global del sistema.

Este sistema de educación superior reformulado requeriría aumentos en el grado de cooperación y complementariedad interuniversitaria, incrementando los emprendimientos conjuntos. En todo esto, el sector privado de educación universitaria y terciaria no universitaria puede ser visto por el sector público como un parámetro independiente o de desarrollo incierto, pero sería provechoso para el país que se avanzara más profunda y extensamente en buscar formas de división del trabajo o complementariedad efectiva entre la oferta de ambos sectores en aquellas áreas que lo permitan, favoreciendo una disposición a la cooperación que permita un beneficio social mayor al que se genera bajo condiciones de competencia. 

En cuanto al financiamiento de la enseñanza universitaria, y manteniendo “por defecto” los principios de no arancelamiento y provisión pública de la educación de grado y pregrado, cabe una breve reseña del conjunto de mecanismos de asignación presupuestaria hoy disponibles: 

•	uso de instituciones paraestatales para mediatizar los conflictos distributivos, minimizando la arbitrariedad política y asegurando el respeto por la autonomía institucional responsablemente ejercida de las unidades participantes del sistema;

•	métodos de asignación mediante participación histórica o porcentaje fijo que, totalmente insensibles a las variaciones de la productividad y la  innovación, tienden a reproducir sistemáticamente los desvíos del pasado e impedir el cambio estructural;

•	uso de negociaciones presupuestarias “caso por caso”, invariablemente sospechables de arbitrariedad en caso de no lograrse complejas  condiciones de transparencia y objetividad en las evaluaciones;
•	métodos basados en fórmulas, que usualmente desestimulan la heterogeneidad y la innovación, congelando las prácticas usuales de las unidades con más peso en los promedios correspondientes al momento de la negociación original;

•	financiamiento en base a “inputs” (por línea de presupuesto, por proyecto, etc.), que tienen la ventaja de permitir contratos plurianuales pero al costo de no incentivar la eficiencia en el uso de los recursos;

•	financiamiento en base al “output”, que suele quedar reducido al número de graduados y resultar en bajas de calidad, al premiar la tasa de graduación sin referencia al valor agregado del proceso y a la eficiencia externa;

•	sistemas de “subasta competitiva” de fondos incrementales, que tiene la ventaja de tender a revelar “costos de oportunidad” (en este caso, y en función de las premisas mencionadas más arriba, tal  mecanismo excluiría a las universidades privadas, contradiciendo su lógica implícita).

Evidentemente, y cualquiera fuere la combinación de mecanismos de financiamiento escogida, la mejora dinámica del sector universitario argentino, tanto público como privado, requerirá una atenta evaluación de los resultados intermedios y finales de los procesos, implicando el monitoreo generalizado de la calidad. Independientemente de la utilización puntual de las propuestas de la SES para la distribución presupuestaria del año 2002, en el mediano plazo deberán desarrollarse indicadores de “output”, de procesos, y de calidad más sofisticados  para el conjunto del sistema.

Por último, se considera que, de no modificarse los lineamientos actuales de política pública, más centrados en bajar el “riesgo-país” que en promover activamente el desarrollo a largo plazo, y a pesar de su efecto social sobre las clases medias, una fuente disponible de recursos incrementales, a la vez genuina y exógena al sistema, es el establecimiento de un impuesto al graduado universitario (que no es lo mismo que el llamado “proyecto Petrei”). Sin embargo, debe aclararse que tal fuente de recursos –al igual que el impuesto a las familias con estudiantes en universidades públicas- en ningún caso  llegará a representar una proporción significativa de los costos directos de la matrícula, ni siquiera en el caso de una mejora importante en la relación de graduados a inscriptos en el sistema universitario público. Otra alternativa que se ha considerado es igualar a las universidades nacionales con las privadas en lo relativo a la reducción de los aportes patronales, lo que por otro lado conspira contra el financiamiento del sistema de seguridad social. Por último, la posibilidad de incrementar los recursos propios por medio de la venta de servicios sigue abierta, pero sin un cambio de política del Estado y los organismos internacionales –que hoy tienden a favorecer a consultoras privadas y especialmente extranjeras-, ni una dinamización del sector empresarial privado, esto no podría incrementar de manera significativa los recursos de las universidades, o lo haría reproduciendo desigualdades asociadas a los contextos regionales y el capital simbólico de cada universidad.

Suponiendo que tal tipo de impuestos o reducciones en las contribuciones pudiera implementarse, en el corto plazo podría significar la diferencia esencial entre proseguir con una degradación por asfixia financiera del sistema universitario público, o reforzar sus posibilidades y motivaciones para efectivizar la transformación que requiere el país. A pesar de sus limitaciones, esas alternativas tienen la virtud de indicar que la vía del acceso a recursos no es el arancelamiento forzoso sino fuentes impositivas más progresivas. En esa línea, sin embargo, cabe reiterar que lo congruente con el objetivo de contribuir al desarrollo es -económica, social y políticamente- atacar la evasión y elusión fiscal de los sectores con altos ingresos y grandes riquezas acumuladas, y asegurar el financiamiento de un programa plurianual de desarrollo del sistema educativo público en todos sus niveles, monitoreado y evaluado de manera transparente por la calidad de sus procesos y resultados.   

8. LAS ACTIVIDADES DE CIENCIA Y TECNOLOGIA EN LAS UNIVERSIDADES ARGENTINAS

8.1. Introducción.

Esta Sección tiene como objetivo brindar un panorama general de las actividades que desarrolla el conjunto de las universidades argentinas en el ámbito de la innovación científica y tecnológica. Más allá de los modelos universitarios adoptados y los énfasis que se pongan en cada uno de ellos en tales actividades, resulta indudable que éstas forman parte inescindible  del conjunto de servicios que brindan las universidades a la sociedad.  

Varias son las consideraciones que sobre el particular cabe efectuar a partir de la complejidad  inherente al tema:

•	El análisis recae sobre la Universidad en su conjunto, no haciendo distinciones entre el accionar diferencial de cada una de las casas de altos estudios;

•	Comprende a la Universidad,  los Institutos de investigación propios o asociados y otros formatos institucionales vinculados a ella (caso de fundaciones u otras organizaciones sin fines de lucro) abocados a los temas científicos y tecnológicos; 

•	En particular y, dada la conformación el sistema nacional de ciencia y técnica de la Argentina, son incluidos en algunos casos, el producido emergente del accionar conjunto entre la universidad y el CONICET, si bien el objeto de análisis es todo aquello que se tiene lugar en la Universidad en materia de innovación científica y tecnológica;

•	El análisis está centrado, preponderantemente, en los resultados obtenidos como fruto de estas actividades, y, en menor medida, en los esfuerzos (monetarios y de otro tipo) dedicados al desarrollo de estas actividades; Ello es coherente con la perspectiva de analizar la contribución que efectúa la Universidad al conjunto de la sociedad;

•	En consonancia con ello, interesa conocer aproximadamente la contribución de la Universidad al proceso de innovación de la sociedad (como parte de su aporte al desarrollo), incluyendo no sólo al sector productor sino también al Estado como usuario y a la sociedad en general; 

•	A los fines del presente trabajo, definimos el concepto de innovación como la variación en los niveles de los acervos científicos y tecnológicos de las instituciones públicas y privadas; a tal variación contribuyen, los desarrollos de nuevos productos o procesos de producción (patentables o no), sus cambios menores adaptativos (impliquen o no cambios en los usos originales); las modificaciones en la organización, logística y distribución, e incluso, los cambios en las capacidades de la mano de obra (Manual de Oslo, 1978). En suma, se trata de un concepto más amplio (que el tradicional indicador de IyD), que apunta a identificar el fenómeno tecnológico no sólo en su generación sino también en su difusión y uso, y que  contemple además la visión (y valoración) que efectúa el usuario final. En función de ello, desde el punto de vista operativo, nos referiremos al concepto globalizador de actividades de ciencia y tecnología (ACyT) para cubrir todo el espectro de actividades.

•	La amplitud en el criterio analítico introduce necesariamente menores precisiones en los datos, pero contribuye a mejorar el panorama completo del accionar universitario en esta actividad. Complementariamente cabe señalar que toda medición en estas actividades es de carácter tentativo dado lo impreciso y subjetivo de los límites de muchas de ellas.

A fin de contar con un panorama de estas actividades, inicialmente se examinará la participación de las universidades en el sistema nacional de innovación local; posteriormente el análisis girará en torno a la relevancia que estas actividades tienen en el conjunto de las acciones que desarrollan las universidades; por último, y tamizado por la disponibilidad de información (mínimamente consistente), se analizarán algunos indicadores de la performance de estas instituciones en la producción científica y tecnológica.

8.2. Las Universidades y el sistema de innovación argentino.

La contribución de la Universidad al sistema nacional de innovación reconoce una multiplicidad de canales que van desde la participación en los niveles de gastos globales y de personal hasta los flujos de información que fluyen entre la Universidad y el resto de las instituciones que conforman el sistema.

Centrando el análisis en los recursos económicos con que cuenta el sistema nacional de innovación para ACyT cabe puntualizar que:

•	En su conjunto el sistema realiza una inversión estimada en alrededor de 1.500 millones de dólares; el grueso de los cuales (poco más del 70% corresponde al sector estatal, mientras que el resto es efectuado por las empresas);

Cuadro 8.1. Gastos en actividades científicas y tecnológicas (ACyT). Años 1993-1999 (miles de pesos corrientes)

ORGANISMO	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	
Total	1.015.736	1.124.936	1.252.748	1.353.057	1.466.287	1.529.515	1.517.751	
CONICET	203.663	195.592	188.879	191.603	182.567	184.090	183.576	
Otros Organismos Públicos (1)	317.380	291.997	345.949	359.575	392.745	438.089	443.198	
Universidades Estatales	233.630	296.299	348.048	370.784	371.024	355.203	383.013	
Universidades Privadas	26.936	21.976	22.753	28.377	35.728	39.949	32.024	
Empresas	213.576	293.676	318.721	368.709	443.258	466.961	432.847	
Entidades sin fines de lucro	20.550	25.394	28.395	34.007	40.964	45.222	43.093	

(1) Incluye, INTA, INTI, CONEA, CONAE,  SEGEMAR, y otras instancias públicas (direcciones nacionales, entes descentralizados y/o programas de las administraciones públicas nacionales y/o provinciales)
Fuente: Banco de Datos IdeI-UNGS sobre la base de datos de la Dirección de Información y Evaluación - SETCIP.

•	De este total, casi el 30% corresponde al conjunto universitario, que aporta una inversión en ACyT de poco más de 400 millones de pesos anuales;

•	La contribución del sistema universitario está determinada casi exclusivamente por las entidades públicas; en efecto, del total del gasto en ACyT del sector educación superior registrado en 1999, el 92% corresponde a las universidades públicas y el 8% restante a las universidades privadas;

•	Una visión dinámica del tema indica que, a pesar de los avatares de la última década, la sociedad nacional incrementó su inversión en estas actividades; así, entre 1993 y 1999, el gasto en valores corrientes creció alrededor de un 50%;

•	La Universidad mostró un comportamiento más dinámico que el promedio de las instituciones, a punto tal que su gasto en esta actividad era, en 1999, 60% mayor que el registrado en 1993; en el ínterin otras instituciones crecieron a un ritmo menor o bien decrecieron en sus presupuestos (como el caso del CONICET con un registro negativo del orden del 10%); en el extremo opuesto, los esfuerzos monetarios de las empresas y de las Entidades sin Fines de Lucro crecieron, en idéntico período, entre 100 y 110%.

•	El dinamismo universitario en la materia es explicado, preponderantemente, por las entidades públicas (aumentaron sus erogaciones en ACyT en algo más del 63%), mientras que el espectro privado registra incrementos levemente inferiores al 20%;

En síntesis, los datos indican cierto grado de revitalización en el sistema nacional de innovación sobre la base de los incrementos en sus presupuestos; en este proceso, la Universidad -especialmente la de carácter público- exhibe un dinamismo aún mayor a punto tal de convertirse en uno de los actores más destacados del sistema en su conjunto.

La relevancia de la universidad en el sistema en su conjunto es aún mayor si consideramos el recurso humano, “insumo crítico” para estas actividades. En ese sentido los datos del Cuadro 8.2, indican:

•	La presencia de una dotación de unas 45.000 personas dedicadas a estas actividades en todo el sistema; 

•	Del total del personas dedicadas a ACyT en 1998, la universidad pública aportó el 33%, siendo sólo superado por los organismos públicos (42%). Se destaca el contraste con las universidades privadas que contribuyen con sólo el 2% del total;

•	Sin embargo, en cuanto a la composición de ese personal, la universidad pública aportaba el 42% de los investigadores EJC, incluso superando a los organismos públicos (32%);

•	En cuanto a los becarios de investigación EJC, la relación se invierte (45% los organismos públicos y 36% las universidades públicas)

En síntesis, el perfil de los recursos humanos de las universidades dedicadas a ACyT, con relación al resto de las instituciones, está caracterizado por la mayor proporción de investigadores y becarios con relación al personal técnico y de apoyo, lo que podría estar indicando una mayor inclinación, por parte de las universidades públicas, hacia la investigación científica respecto de las actividades tecnológicas y de difusión.

Cuadro 8.2. Personas dedicadas a ACyT, según tipo de entidad y función  (EJC).

Tipo de entidad y año	Investigado- res EJC	Becarios de Inves. EJC	Personal Técnico CyT	Personal de Apoyo CyT	TOTAL	
Org.Públicos (*)						
Año 1994	6.160	2.545	2.673	1.931	13.309	
Año 1995	7.017	2.220	3.029	2.518	14.784	
Año 1996	7.017	2.404	2.766	3.536	15.723	
Año 1997	6.740	2.382	3.271	4.529	16.922	
Año 1998	7.083	2.636	3.876	4.801	18.396	
Universidades Estatales						
Año 1994	9.019	2.776	1.012	1.176	13.983	
Año 1995	9.896	2.998	1.200	1.347	15.441	
Año 1996	10.324	2.604	1.364	1.318	15.610	
Año 1997	10.199	2.163	1.464	1.189	15.015	
Año 1998	10.035	2.151	1.591	989	14.766	
Universidades  Privadas						
Año 1994	421	36	128	96	681	
Año 1995	532	15	123	197	867	
Año 1996	637	79	224	184	1.124	
Año 1997	542	101	213	145	1.001	
Año 1998	591	107	166	232	1.096	
Empresas						
Año 1994	2.695	855	2.083	1.136	6.769	
Año 1995	2.984	1.064	2.352	1.124	7.524	
Año 1996	3.686	1.031	2.387	1.218	8.322	
Año 1997	3.729	965	2.631	1.703	9.028	
Año 1998	3.792	852	2.512	1.563	8.719	
Entidades sin fines  de lucro						
Año 1994	384	95	193	226	898	
Año 1995	396	104	205	220	925	
Año 1996	483	235	210	224	1.152	
Año 1997	507	150	257	334	1.248	
Año 1998	522	168	266	321	1.277	
TOTALES						
Año 1994	18.679	6.307	6.089	4.565	35.640	
Año 1995	20.825	6.401	6.909	5.406	39.541	
Año 1996	22.147	6.353	6.951	6.480	41.931	
Año 1997	21.717	5.761	7.836	7.900	43.214	
Año 1998	22.023	5.914	8.411	7.906	44.254	

(*): Incluye al CONICET
Fuente: Banco de Datos IdeI-UNGS sobre la base de datos de la Dirección de Información y Evaluación - SETCIP.

Habiendo establecido que la Universidad en su conjunto tiene un rol destacado dentro del sistema de innovación y que, sobre la base de su dinamismo reciente, tiende a convertirse en uno de los actores centrales, cabe indagar acerca del perfil de especialización que ha ido adquiriendo en el marco de las múltiples actividades que conforman el proceso de generación, adaptación y difusión de ciencia y tecnología.

Como marco general cabe señalar que del total de los 1466 millones de pesos gastados en 1999 en actividades de CyT, alrededor de 1.300 corresponden a gastos en IyD; a su vez estos gastos se destinan en un 25% a investigación básica, 45% a aplicada y 30% a experimental.

Cómo califica la universidad en este contexto? 

Cuadro 8.3. Gastos en investigación y desarrollo  por tipo de actividad. Año 1999
-en miles de pesos corrientes -

TIPO DE ACTIVIDAD	Univ. Estatal	Univer. Privada	Org. Públicos (1)	Empresas	ESFL (2)	Total	
Total	363.461	27.053	537.137	363.737	29.867	1.321.255	
Investigación básica	149.699	7.044	166.814	2.126	6.021	331.704	
Investigación aplicada	167.521	16.325	271.995	119.714	21.195	596.750	
Investigación experimental	46.241	3.684	98.328	241.897	2.651	392.801	

(1)	Incluye CONICET
(2)	Entidades sin fines de lucro
Fuente: Banco de Datos IdeI-UNGS sobre la base de datos de la Dirección de Información y Evaluación - SETCIP.
El conjunto de las universidades tiende a cubrir, de forma directa, aproximadamente la mitad de la investigación básica del país. Datos adicionales -que incluyen una estimación de las actividades de investigadores del CONICET pero efectuadas en el ámbito de la Universidad- permiten establecer que más de 2/3 de la investigación básica se realiza entre ambas instituciones. En este plano, la actividad de las universidades públicas contrasta notablemente con la conducta de sus pares privadas, a punto tal que -además de las diferencias en los valores globales destinados a estas actividades- sólo dedican el 25% de sus recursos a investigación básica.

En otro orden y en el ámbito complementario, la investigación experimental tiende a ser poco relevante en la Universidad, mientras que –como es de esperar- es casi excluyente en el sector empresario.

En suma, los datos relevados permitirían indicar que, en el conjunto de las instituciones, la Universidad (junto al CONICET, y en menor medida, otras organizaciones como la CONEA y el INTA) concentran el grueso de sus esfuerzos en la investigación básica y parte relevante de la aplicada. A medida que las actividades se acercan hacia lo estrictamente  tecnológico y/o a la difusión, la relevancia tiende a decrecer. Desde otra óptica ello indicaría que la Universidad se concentra en la generación de bienes preponderantemente públicos y de difícil apropiabilidad privada, mientras que en aquellas áreas donde la apropiabilidad es más factible, tienen mayor peso los institutos públicos de tecnologías y las empresas.

8.3. Las Actividades de Ciencia y Tecnología en las Universidades.

Estructura

Las actividades de CyT se realizan en las universidades sobre la base de un modelo de acumulación de iniciativas e instituciones. Un corte actual indica que los siguientes son ámbitos donde se desarrollan estas actividades:

•	Universidad y/o facultad, las que generalmente tienen instancias institucionales destinadas a financiar, evaluar o coordinar ACyT;

•	Cátedras específicas 

•	Institutos de investigación con grados diversos de autonomía

•	Grupos ad hoc, creados para desarrollar proyectos específicos

Este conjunto de instancias institucionales interactúan en diversos niveles y con múltiples modalidades; si bien existen esfuerzos de coordinación a nivel de cada institución, poco se ha avanzado en la coordinación del conjunto universitario. En ese sentido, el grado de articulación entre las distintas unidades en donde se realizan las actividades de CyT es notoriamente inferior al tipo de interacción que se da entre los investigadores pertenecientes a esas unidades académicas. Se estima que del total de proyectos realizados anualmente, sólo el 1% es llevado a cabo en forma conjunta por dos o más universidades. En cambio, la participación de un investigador particular en un proyecto de otra universidad es una práctica mucho más frecuente. Lo anterior no indica necesariamente que el grado de articulación entre las universidades en términos de las actividades de CyT sea bajo, sino que el patrón de cooperación entre las distintas universidades responde más a los vínculos informales entre los distintos investigadores que a los acuerdos formales llevados a cabo en los niveles directivos.

En este contexto y sobre la base de informaciones registradas en el Programa de Incentivos, bajo esta modalidad el conjunto universitario desarrolla anualmente algo más de 5000 proyectos anuales de investigación. Según estimaciones propias, que incluyen todas las actividades (sean o no incentivadas), el total de proyectos de investigaciones se ubicaría en una cifra que oscila entre los 5700 y 5900.

Estas cifras permitirían esbozar que los equipos de investigación en promedio cuentan entre 2 y 3 investigadores, lo cual caracteriza una muy baja escala operativa, más aún si se considera la presencia de un conjunto muy acotado que cuenta con varias decenas de investigadores. Todo ello induce a pensar que el grueso de los proyectos está centrado en grupos muy pequeños (eventualmente un director y dos asistentes de distintos niveles) que no necesariamente alcanzan la escala crítica necesaria para desarrollar convenientemente sus actividades.

A su vez, y de acuerdo con la dotación de personal dedicado a las ACyT, cada proyecto cuenta con la participación, en promedio, de tres investigadores, de los cuales uno sería un investigador formado y los dos restantes, investigadores en formación.

Desde el punto de vista presupuestario, estimaciones tentativas, dada la inexistencia de cifras definitivas al respecto, estarían indicado la existencia de proyectos de tamaño relativamente pequeños de acuerdo a los patrones internacionales, que oscilarían entre 55.000 y 60.000 pesos anuales promedio por proyecto.

Articulación de las universidades con la sociedad.

La universidad en su conjunto cuenta con una multiplicidad de canales por lo que trasmite el resultado de sus actividades hacia la sociedad (tanto en sus componentes públicos como privados). En el caso particular de las ACyT, los canales de difusión de lo realizado más habitualmente utilizados son:

a)	Secretarías o instancias similares, formalmente incluidas en la estructura de la Universidad, por lo general en el ámbito de rectorado, que operan como las vías de salida más formales; su funcionamiento demanda la existencia de reglas orgánicas de funcionamiento, descripciones de actividades, montos y, en algunos casos, la presencia de instrumentos contractuales con especificaciones referentes a montos y formas de asignación de los fondos;
b)	Institutos dependientes de los rectorados o decanatos de las universidades, como instituciones ad-hoc para el desarrollo de las actividades de innovación que entienden tanto de su desarrollo como de su posterior transferencia al medio local; por lo general estos institutos son altamente específicos en lo temático,  cuentan con cierto grado de autonomía operativa y se nutren de investigadores y fondos de terceras instituciones; en el caso de la Universidad, estas simbiosis se verifican particularmente con el CONICET y en unos pocos casos con otras instituciones (INTA en el caso de Balcarce);
c)	Fundaciones u otras organizaciones sin fines de lucro, que funcionan como entidades de apoyo y cuentan con mayores grados de libertad en lo referido a la captación y asignación de fondos adicionales; 
d)	Los docentes y/o investigadores que a título personal establecen mecanismos de transferencias con el medio en que actúan;

Con esta conformación, y en el marco de la Ley de Transferencia de Tecnología, varias de estas instancias pueden ser acreditadas como Unidades de Vinculación Tecnológica (UVT), a fin de operar como puente entre el sistema de generación de innovaciones y los usuarios privados. 

A la fecha la SETCIP tiene habilitadas 162 Unidades de Vinculación Tecnológica, de las cuales 81 están relacionadas con la Universidad; en algunos casos la UVT está en cabeza de la Universidad, en otras en una Facultad y en terceros casos, en Fundaciones o Institutos de Investigación dependientes o asociadas con una Universidad en particular (Muñoz, Víbori y Galante, 2001).

Recursos económicos y humanos.

Una aproximación de la relevancia que tienen estas actividades al interior de las universidades se desprende de la asignación de recursos humanos y económicos a ACyT. Nuevamente, cabe reiterar que se trata de aproximaciones tendientes a establecer las tendencias generales, dadas las dificultades para precisar los recursos internamente asignados debido a:

•	la presencia de múltiples fuentes de financiamiento para estas actividades; califican en ese sentido, los recursos presupuestarios predefinido para tales finalidades en el Presupuesto nacional; las asignaciones adicionales que determinen las propias universidades a través de sus respectivos órganos de decisión; los recursos de terceros obtenidos para tales fines; etc.

•	la existencia de una serie de gastos comunes a las diversas actividades universitarias, entre las cuales se encuentran las de ACyT (comunicación, biblioteca, seguridad, servicios generales, etc.);

•	los gastos en personal (y la asignación del tiempo de) docente dedicado a la docencia y a la investigación al mismo tiempo (incluso con dedicación part time o simple); no existe en las cuentas presupuestarias una división entre ambos conceptos lo cual requiere de estimaciones sobre el particular

En función de ello y considerando que se trata de estimaciones, los datos para el conjunto de las universidades indican que:

•	Sobre un total de alrededor de 150.000 cargos en las universidades, unos 25 mil corresponden a personas con algún grado de dedicación a actividades de I+D. Si se considerara un criterio más amplio (Actividades de CyT) sin duda el número se elevaría, pero aún así no superaría el 20% del total de cargos;

•	Los problemas de las dedicaciones lleva a la necesidad de normalizarlos en términos de Equivalentes a Jornada Completa (EJC). Estimaciones más precisas (correspondientes a 1998) indican que, siguiendo esta metodología, existen en la universidad unas 14.700 personas EJC; de ellos el 67% eran investigadores, 15% becarios, 11% personal técnico y 7% personal de apoyo;

Cuadro 8.4. Recursos dedicados  a ACyT en las universidades nacionales. Año 1998.

Perfiles	Cargos	
Total	149.339	
Planta de docentes universitarios	102.726	
Planta de docentes no universitarios	11.071	
Planta de no docentes	33.619	
Planta de autoridades superiores	1.923	
Total personal dedicado a AcyT	14.766	
Investigadores (EJC)	10.035	
Becarios de investigación (EJC)	2.151	
Personal técnico	1.591	
Personal de apoyo	989	
Total docentes incentivados (1)	16.905	
De dedicación exclusiva	9.714	
De dedicación semi-exclusiva	4.586	
De dedicación simple	2.605	

(1)	Correspondientes al programa de incentivos a los docentes investigadores.
Fuente: Banco de Datos IdeI-UNGS sobre la base de datos de SETCIP y SES.

•	Complementariamente, los datos del Programa de Incentivos indican la existencia de casi 17.000 investigadores, con diversas dedicaciones;

•	Analizando la composición de los investigadores, existen 16.905 docentes investigadores bajo el programa de incentivos, de los cuales el 57,4% corresponde a cargos de dedicación exclusiva, 27,1% a dedicación semi-exclusiva y el restante 15,4% a dedicación simple;

•	Esto último implica que, de acuerdo al programa de incentivos, del total de docentes en las universidades públicas (estimado -equivalente de jornada completa- en  77.732) el 21,7% están incentivados para las tareas de investigación.

Sintetizando, y siempre desde una visión tentativa, dada la diversidad de fuentes de información y la complejidad del tema a analizar, aproximadamente un 20% del personal docente desarrolla actividades de CyT; en particular es de destacar que, aún en los docentes de dedicación completa, solamente un porcentaje que oscila entre el 50 y 60% está involucrado en ACyT

Cuando el análisis se refiere al peso económico que estas actividades tienen en el presupuesto universitario, se torna necesario recordar que las múltiples fuentes de financiamiento posibles para estas actividades, como asimismo la imposibilidad de aislar con cierta precisión a las actividades de CyT y costearlas con exactitud, obliga a establecer conclusiones de corte tentativo. Los datos contenidos en el Cuadro 5, intentan una aproximación al tema; sobre el particular  los datos indican:

•	El gasto total del sistema universitario para 1998 alcanzó la cifra de poco más de 1.900 millones de pesos de los cuales 173 son transferencias extra-presupuestarias;

•	Las estimaciones de los gastos en ACyT en las universidades oscilan entre 314,7 y 355 millones de pesos anuales;

•	La comparación de ambas cifras indicaría que estas actividades demandan entre el 16 y 18% del presupuesto total de la universidad; la estimación monetaria es compatible con la que surge del análisis del personal -oscila entre el 20 y 30% según los criterios utilizados, más aún si consideramos que existe parte del personal que se desempeña en las universidades en estas actividades pero es del CONICET;

Cuadro 8.5. Recursos económicos aplicados a ACyT en las universidades públicas.
8. 5.1. Gasto total de las universidades públicas. Año 1998 (miles de pesos)

Ejecución presupuestaria por objeto de gasto	
Personal	1.405.659	
Bienes de Consumo	40.517	
Ss. No Personales	204.022	
Bienes de Uso	83.921	
Transferencias	173.112	
Total	1.907.231	

8.5.2. Estimaciones del gasto total en ACyT en las universidades públicas. Año 1998.
-en miles de pesos.-

Gasto en AcyT (1)	355.203,1	
Gasto en AcyT (2)	314.700,0	
Salarios	98.200	
Incentivos	63.100	
Presupuesto ejecutado	57.900	
Contraparte FOMEC	5.400	
FOMEC	9.100	
CONICET	72.800	
FONCyT	8.200	

(1): SETCIP (2001).
(2): Estebañez, M y otros (2001).
Fuente: Banco de Datos IdeI-UNGS sobre la base de datos de la Dirección de Información y Evaluación – SETCIP

•	Las diversas estimaciones disponibles referidas al gasto en ACyT de las universidades públicas indican montos anuales que oscilan entre 315 y 350 millones de pesos;
 
•	Según una de las estimaciones (Estébanez y otros 2001), del total de los fondos asignados a ACyT en las universidades públicas el rubro sueldos explica casi el 85% de las erogaciones; ello resta flexibilidad y fondos para otros insumos y predetermina el perfil de las actividades a desarrollar (hacia actividades más intensivas en trabajo y menos en el uso de capital fijo o circulante);

•	Acerca del origen de los fondos no propios de las universidades dedicados a ACyT, se destacan -por orden de importancia- los aportes del CONICET (23, 1%) y los incentivos a los investigadores docentes (20,1%);

En síntesis, la Universidad asigna algo menos del 20% de sus presupuestos a ACyT, compatible con lo evidenciado por las cifras de destino del personal; ello tiene un financiamiento casi exclusivamente atado a los fondos públicos ya que más de dos tercios del gasto total que realizan las universidades en ACyT provienen de fuentes externas al propio presupuesto universitario, en particular de fondos y programas del sistema público de CyT. El perfil se completa con una severa rigidez en el destino del gasto centrado casi exclusivamente en las erogaciones salariales  que, en conjunto, representan más del 80% del total.

8.4. El resultado de las actividades de CyT en las universidades.

Varias son las vías por las que se manifiestan los resultados de las actividades de CyT en las universidades. Nuevamente, la aproximación cuantitativa tiene carácter de tentativa, más aún si se considera que en muchos casos no es posible identificar el impacto de corto plazo de este tipo de actividades.

En principio pueden identificarse tres campos en los cuales la universidad aporta a la sociedad:

El primero se refiere a las actividades científicas. En este caso, los indicadores habitualmente utilizados son el número de publicaciones y/o las referencias que terceros autores (citas) en un conjunto acotado de Registros internacionales (por ejemplo, el Index Citation)

Aún a sabiendas que se trata de indicadores imperfectos (no hay indicadores objetivos que permitan ponderar al número con la calidad y los aportes genuinos de los trabajos)  en el Cuadro 6 se indican algunos de ellos que reflejan tanto la posición Argentina en el contexto internacional como del Universidad en el espectro local. Considerando las publicaciones científicas captadas en distintas bases, se destaca que: 

•	En su conjunto del sistema de innovación local realiza un aporte marginal desde una óptica universal; en efecto, las publicaciones argentinas como participación del mundo asciende a 0.468% considerando el SCI Search, y al 0,425% si consideramos la base  Pascal (datos de 1998);

•	Del total de publicaciones argentinas registradas internacionalmente, para 1997, alrededor de un 60% es generada en el ámbito universitario;

Cuadro 8.6. Publicaciones relacionadas con CyT. Año 1997.
-cantidad y porcentajes-

Indicador	Total Argentina	Total Universidad públicas	
Publicaciones en base de datos SCI Search	3654	2155	
Publicaciones en base de datos SCI Search (porcentaje del total mundial)	0,454%	0,268%	

Fuente: Banco de Datos IdeI-UNGS sobre la base de datos Estebañez y otros (2001) y RICyT.

•	De considerarse exclusivamente el resultado de las organizaciones locales, los datos de diversas fuentes volcados en el Cuadro 7 indican que se publican en la Argentina alrededor de 20.000 artículos relacionados con CyT; de este total, poco más de la mitad se publica en el exterior y el resto es de circulación local;

•	En este contexto, las universidades públicas se destacan por ser el principal conjunto de entidades en publicaciones de artículos relacionados con CyT; así, para 1999, en su conjunto, concentran el 43% de lo publicado; un porcentaje similar corresponde a los demás organismos nacionales (donde el peso del CONICET de decisivo);

•	Sin embargo, tomando un indicador de efectividad, el desempeño comparado de las universidades públicas es menos alentador. En efecto, tomando como indicador la relación entre artículos publicados relacionados con CyT en función de los investigadores EJC, se destacan las universidades privadas (2.3) y las ESFL (2.3), los organismos públicos (1.21), seguido por las universidades públicas (0.89) –que está por debajo del promedio total (0.93)- y las empresas (0.15);

Cuadro 8.7. Publicaciones relacionadas con CyT por entidad. Año 1999.

TIPO DE ENTIDAD	Artículos en revistas CyT, editadas por las entidades	Artículos en otras revistas CyT nacionales	Artículos en revistas CyT Extranjeras	TOTAL	Relación Artículos/

Inv. EJC
	
TOTAL	2.880	5.417	11.190	19.487	0,93	
Org. Públicos	383	1.424	6.685	8.492	1,21	
Univ. Estatal	1.811	3.186	3.734	8.731	0,86	
Univ. Priv.	541	269	341	1.178	2,34	
Empresas	33	248	152	433	0,15	
Ent. s/f/lucro	112	263	278	653	2,3	

Fuente: Banco de Datos IdeI-UNGS sobre la base de datos de la Dirección de Información y Evaluación - SETCIP.

•	Estimaciones complementarias indican que, la universidad duplicó el número de sus publicaciones totales, entre 1993 y 1999, pasando de 4.795 a 8.731.

Sintetizando, la universidad en su conjunto (y más aún en asociación con el CONICET) es fuente principal de publicaciones con proyección externa, en el contexto del alicaído medio local.

En el ámbito tecnológico y de transferencia de resultados hacia los sectores productivos, la universidad, va ganando crecientemente espacios. Es probable que en su conjunto la contribución no sea significativa, pero tenga importancia en el ámbito regional y en temas determinados.

En la evaluación de la contribución de la Universidad en el campo tecnológico debe considerarse que:

•	El perfil productivo local demanda, en muchos casos cambios menores específicos de cada empresa; ello implica que la asistencia tecnológica sea ad hoc y de difícil cuantificación en indicadores homogéneos; 

•	El grueso de estas demandas no deviene de desarrollos patentables, lo cual reduce la explicación de este indicador como demostrativo de potencialidad tecnológica;

•	En muchos casos, los investigadores comparten proyectos institucionales (especialmente con CONICET), con lo cual tienden a formalizar su relación con la producción donde los mecanismos de control sean más ágiles, o menos lábiles;

•	La relevancia universitaria tiende a destacarse en las regiones de escaso dinamismo privado, donde, junto con otras instancias públicas, se convierte en referente técnico casi excluyente.

La imposibilidad de contar con indicadores agregados, la propia naturaleza de estas actividades y las especializaciones de las Universidades, conducen a la necesidad de aproximar el tema a través de áreas de actividades donde se verifican casos relevantes.

A título de ejemplo cabe mencionar algunas áreas donde el proceso de articulación entre la universidad y el sector productivo tiende a generar círculos virtuosos:

•	En la casi totalidad de las facultades de agronomía y veterinaria (o similares) existen múltiples proyectos -varios con avances concretos- en el desarrollo y la difusión de técnicas de cultivo, semillas híbridas, desarrollo de nuevas variedades, control de plagas y malezas;

•	Otra de las áreas donde existe una cerrada relación de intercambio con las producciones es la química fina. Varios son los convenios -con resultados concretos- entre la industria y las facultades de bioquímica y farmacia. Aplicado a procesos industriales, particularmente en la electroquímica y, en la petroquímica, (el PLAPIQUI - Universidad del Sur o el INTEC-Universidad del Litoral) aparecen como un modelo de relación virtuoso de generación y transferencia, tendiente, incluso, a la autofinanciación.

•	Tomando como epicentro la industria de la alimentación, existen múltiples articulaciones con las universidades a través de cátedras o institutos de investigación. 

En todos estos casos se verifica una forma de funcionamiento -donde la universidad es un actor relevante- caracterizada por:

•	La presencia de esfuerzos conjuntos (la universidad y uno o varias instituciones del sistema -institutos del CONICET, del INTI o del INTA);

•	Tienden a operar en redes (con diversos grados de formalidad) que se catalizan a partir de la necesidad de solucionar problemas concretos o de aprovechar desarrollos con múltiples aplicaciones;

•	Se ubican en un espacio regional o zonal,

Sumadas a estas iniciativas de desarrollo y transferencia existe otro plano donde la Universidad tiende a ser relevante: el de las "instituciones puente" entre quienes desarrollan tecnologías y los usuarios. En ese sentido y en el marco de los esfuerzos  de promoción científica y tecnológica de la  SETCIP, los datos del Cuadro 8 revelan cierto dinamismo de las Unidades de Vinculación Tecnológica (UVT) de las universidades o dependientes de ellas. Los registros señalan que:

•	Durante el período 1993 a 2000 y en el marco de la Ley 23.877, la SETCIP aprobó un total de 905 proyectos tecnológicos por un monto total de 275,7 millones de pesos para un conjunto de 2.265 empresas;

•	Las UVTs  participaron como “puentes”, en 486 proyectos tecnológicos que involucraron un monto de inversiones de poco más de 93,2 millones de pesos realizadas  por 1649 firmas;

Cuadro 8.8. Transferencia de tecnología y unidades de vinculación Tecnológica.1993-2000 (miles de pesos y unidades)

CONCEPTO	Valor total Proyectos Promocionados	Cantidad de Proyectos	Cantidad de Empresas	
Total	275.713,40	905	2265	
Gestionados por UVT	93.226.60	486	1649	
      UVT	54.839,20	120	1150	
      Otras UVTs (1) 	38.387,40	336	499	
Otros instrumentos (2)	182.486,80	419	616	

Fuente: Banco de Datos IdeI-UNGS sobre la base de datos de Muñoz, Víbori y Galante (2001). Notas: (1) UVTs dependientes de otros organismos de CyT y privadas; (2) Proyectos desarrollados en el Programa FONTAR, Consejerías Tecnológicas y otros instrumentos de promoción

•	Las UVTs relacionadas directa o indirectamente con las universidades tuvieron una participación estimada en alrededor del 60/70% -tanto en lo referido a montos de inversiones como a cobertura de empresas-; ello significa que durante el lapso analizado estas formas de organización universitaria operaron a modo de puente entre la generación de tecnología y los usuarios por un monto del orden de los 54.8 millones de pesos para unos 120 proyectos llevados a cabo por unas 1.150 empresas. 

En síntesis, aún con indicadores imperfectos y parciales -dado que no hay mayores registros referidos a la totalidad de las acciones de generación y transferencias científica y tecnológica- la Universidad realiza aportes de cierta significación a la sociedad, más allá de su rol educativo. Con diversos matices temáticos, profundidades e importancia, el conjunto universitario se constituye -junto con el CONICET- en el principal "oferente" de innovaciones científicas proyectándose incluso en el ámbito internacional. En el ámbito tecnológico -generador y/o difusor-  también se registran aportes de cierta significación, especialmente si se consideran las especializaciones temáticas y regionales de las instituciones.

8.5. Conclusiones

Desde sus orígenes varias de las universidades nacionales han evidenciado una activa participación en la generación y difusión de ciencia y tecnología. El crecimiento de la matrícula y otros avatares históricos menguaron, en su momento, la relevancia de estas actividades; no obstante se han mantenido y, en los últimos años, tienden a adquirir mayor dinamismo.

La relevancia de estas actividades en el ámbito universitario queda evidenciada desde dos perspectivas.

Por un lado, contribuye con casi el 30% al gasto efectuado por la sociedad nacional en actividades de ciencia y tecnología, a la vez que detenta una participación similar si se considera los recursos humanos involucrados en estas actividades. Por su perfil, historia y potencialidad, las contribuciones más relevantes se evidencian en el terreno de la investigación básica y aplicada, espacios donde la Universidad junto con el CONICET, son los ejes centrales y casi excluyentes en la Argentina. Estos esfuerzos, casi exclusivos de las universidades públicas, son particularmente relevantes en áreas específicas, permitiéndoles una adecuada relación con los centros internacionales de excelencia.  

Por otro lado, al interior de la Universidad, las actividades de ciencia y tecnología, también tienen un papel de cierta relevancia. Los presupuestos dedicados a estas actividades oscilan alrededor del 20% del gasto universitario total, a la vez que se registra un porcentaje similar en la dedicación del personal a este tipo de tareas. Este tipo de actividades tiene el sustento institucional de un amplio tramado de institutos, grupos de investigación, fundaciones y otras instancias institucionales, que no es de uso exclusivo de la universidad sino que habitualmente forma parte sustantiva del sistema de innovación en su conjunto. 

En síntesis, imaginar una Universidad sin actividades de ciencia y tecnología equivaldría a deteriorar significativamente tanto el sistema científico y tecnológico nacional como el propio funcionamiento interno en su aspecto académico.

Pero más allá de los esfuerzos en términos de recursos humanos y económicos y de la institucionalidad establecida como soporte de estas actividades, la Universidad puede exhibir aportes concretos hacia la sociedad (tanto en el ámbito de sector público como productivo).

En el plano científico aparece como el actor central en publicaciones locales e internacionales; otros indicadores científicos (publicaciones sujetas a índices internacionales o citas) refuerzan dicha tendencia. En otros términos, la Universidad (junto al CONICET) aparece como el principal abastecedor y difusor del conocimiento científico de libre apropiación.

En el ámbito tecnológico, también se verifican aportes de cierta significación, pero matizados por las especializaciones de las universidades y los sectores específicos hacia los que se dirigen. Estos aportes, por lo general, son realizados en conjunto con otras instituciones del sistema de innovación y se materializan en el marco de tramas -habitualmente de generación espontánea- de cooperación institucional. A ello cabe sumar los recientes esfuerzos -por diversas vías institucionales- de ampliar y fortalecer a la Universidad como una canal de difusión y asistencia técnica a la producción.

Desde una perspectiva más amplia -teniendo en vista, por ejemplo, los significativos aportes científicos y tecnológicos de las grandes universidades americanas, europeas o asiáticas- el posicionamiento de la Universidad local amerita una doble lectura. En un sentido, tanto los esfuerzos como los logros locales aparecen, en su conjunto, como muy modestos frente a los grandes avances de instituciones pares en el ámbito internacional. Más allá de unos pocos casos puntuales, el conjunto universitario está alejado de alcanzar la performance científica y tecnológica de las universidades mundiales líderes. Pero en otro sentido, existe, en el ámbito universitario, (con luces y sombras) una amplia base institucional y recursos científicos y tecnológicos (en el ámbito humano y económico), como asimismo algunos avances puntuales, que se constituyen en una eventual plataforma de relanzamiento de estas actividades.

9. ALGUNAS PROPUESTAS

Dada la centralidad de la cuestión que encara este trabajo para la sociedad y su desarrollo, se requiere una respuesta colectivamente diseñada y asumida en un espacio pluralista. No corresponde por tanto plantear propuestas específicas sino más bien procedimientos para que los diversos actores de la formación, investigación, difusión y utilización del conocimiento converjan en un diálogo superador de la situación. Para ello es preciso crear un escenario favorable y de confianza mutua, en que sea posible generar, evaluar y discutir diversas propuestas con la libertad de pensar en la Nación, sus ciudadanos y sus posibilidades de desarrollo futuro, sin la presión de una amenaza generalizada como la que hoy pesa sobre la universidad pública, lo que exacerba actitudes defensivas de intereses particulares, legítimos o no. Es preciso, asimismo, pensar un tiempo aceptable para definir los términos estratégicos de la urgente  transformación del sistema de educación superior, y un corto tiempo de transición hasta que dicha estrategia esté legitimada.

Una versión preliminar de este trabajo fue presentada en la reunión plenaria del CIN realizada en la Universidad de Cuyo, el 3-4 de mayo de 2001. Dicha presentación incluyó la exposición de “10 puntos para una Propuesta”, que fueron consideradas en el plenario del 28 de mayo de 2001 e incorporadas con pequeñas modificaciones en el artículo 1ro. Al que se agregó una propuesta más específica (artículo 2do) acordada en la Comisión de Asuntos Económicos del CIN como base para avanzar hacia criterios de pautas objetivas (Acuerdo Plenario Nº 395/01). 

Son las que siguen:

Art. 1º: Que a los fines de asegurar una mínima prestación de los servicios que brindan las UUNN a la sociedad, es necesario que conjuntamente con el acuerdo e inicio de aplicación de un sistema de distribución presupuestaria, se creen condiciones favorables al diálogo y a la búsqueda de alternativas superadoras, para lo cual se deberán efectuar las siguientes acciones:

1.	solicitar la recuperación de los recursos presupuestarios no devengados de los ejercicios 1999-2000 y el cumplimiento del presupuesto 2001.
2.	solicitar, al menos, la equiparación con las Universidades privadas con respecto a la reducción en el pago de contribuciones patronales otorgada por el Dto. 2609/94. El beneficio solicitado de ninguna manera disminuirá la asignación presupuestaria correspondiente a cada Universidad.
3.	solicitar que se otorgue prioridad a las universidades como órganos consultores del gobierno, redireccionando una parte de las demandas de servicios que actualmente se asignan a consultoras extranjeras.
4.	realizar ejercicios de aplicación de pautas acordadas en base a indicadores auditados.
5.	crear un espacio interinstitucional que establezca una agenda e inicie de inmediato la discusión sobre el sistema de entidades reguladoras del sistema de educación universitario, los lineamientos prospectivos y los objetivos de planificación estratégica del sistema para 2003-2008
6.	comprometerse a implementar el sistema SIU Guaraní-Araucano, consolidando y ampliando una base de datos e indicadores fehacientes y auditables sobre las actividades y resultados de docencia, investigación y servicio de las universidades, y sus costos, conjugando la autonomía con la rendición de cuentas ante la sociedad
7.	ampliar la cobertura de universidades y/o sus unidades sometidas a procesos de auto-evaluación y evaluación interna, y determinación de los programas de acción para mejorar la calidad de sus actividades substantivas y del sistema de gestión, como condición para acceder a recursos adicionales a partir de 2003
8.	comenzar a definir planes estratégicos para cada universidad o red de universidades en base a prioridades generales y regionales en materia de docencia, investigación y servicios, prestando especial atención al fortalecimiento de:
•	la oferta conjunta -pertinente, eficiente y de alta calidad-, de carreras universitarias de grado y postgrado
•	los sistemas regionales de educación preuniversitaria y terciaria no universitaria, siguiendo el paradigma de educación de calidad para todos y a lo largo de la vida
•	los sistemas de producción y trabajo y el desarrollo de un habitat favorable a la calidad de vida de todos 
•	las capacidades institucionales de los gobiernos locales y provinciales y de las organizaciones de la sociedad civil para promover el desarrollo   
9.	generar un fondo inicial que permita al Ministerio de Educación estimular programas de desarrollo institucional, así como de articulación y cooperación de universidades entre sí, con el resto del sistema de ciencia y tecnología y con el sector terciario no universitario, regulando las tendencias competitivas.

Art. 2º: En relación al punto 4º del art. 1º se propone que los componentes de un sistema de distribución sean los siguientes, entendiendo que serán aplicados al 100% de los incrementos presupuestarios que se alcancen:

1.- a% para que todas las UUNN, previa justificación de sus realidades y necesidades, se puedan acercar a un determinado % en el inciso 1 (por ejemplo el 82% a verificar).

2.- b% en función del tamaño de cada UUNN (economía de escala global); los factores de economía de escala, como así también el índice de rendimiento y la complejidad de la oferta académica, quedan a determinar.

3.- c% en función de la propuesta de la SES, cuyas variables y ponderadores deberán ser analizadas y ajustadas antes de su aplicación al presupuesto 2002.

4.- d% programas de Investigación, Posgrado, Extensión, etc..

Para progresar en la definición del “modelo” se realizarán los ejercicios de análisis de datos y auditorías correspondientes en el seno del CIN, comprometiéndose las UUNN a generar bases de información y diagnóstico sobre la aplicación de los Programas SIU-Araucano, SIU-Pampa y SIU-Guaraní, en el caso de este último conforme avance su implementación. Este sistema de distribución será de aplicación para todas las UUNN. Las universidades nuevas (menos de 10 años de iniciada su actividad académica) tendrán adicionalmente un programa especial de apoyo.

Art. 3º: Regístrese, dése a conocer y archívese.

ANEXOS

ANEXO I 
ALGUNAS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES.
CAMBIOS EN EL FINANCIAMIENTO DE LOS SISTEMAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR COMO RESPUESTA A LA CRECIENTE DEMANDA DE ACCESO MASIVO: LOS CASOS DE HOLANDA, AUSTRALIA Y EL REINO UNIDO

I.1. Introducción

Desde los años ´60 los sistemas de educación superior, y en especial las universidades, han experimentado fuertes presiones provenientes directa o indirectamente de los nuevos requerimientos de la economía. La crisis del estado de bienestar puso en evidencia las dificultades fiscales de los gobiernos para asegurar, simultáneamente, sus promesas a los votantes y la necesaria adecuación a las nuevas configuraciones del sistema capitalista.

En el marco de la educación superior esto ha significado tanto una creciente tasa de ingresantes –sin un proporcional aumento del presupuesto- como un renovado y destacado rol –con toda la responsabilidad que acarrea- como “motor del crecimiento económico”. El primer efecto ya no sólo significa el esfuerzo privado de las familias por lograr la movilidad social intergeneracional, sino la efectiva demanda del mercado laboral de una fuerza de trabajo más “conocimiento intensiva”. El segundo efecto representa una relación más cercana entre la universidad y las necesidades de las empresas, y más específicamente el desarrollo de la investigación aplicada y la transferencia de tecnología.

La propuesta de estas líneas es explorar sobre los cambios producidos en el financiamiento de los sistemas de educación superior en el Reino Unido, Holanda y Australia durante los últimos treinta años. El interés estará centrado en comprender: 1) cómo afrontaron las demandas sociales por un acceso más democrático al sistema; y 2) cuáles fueron las reformas en los sistemas de educación superior relacionadas con las necesidades de sus sistemas productivos.

I.2. Las reformas en la educación superior australiana

Desde 1988 la educación superior australiana ha experimentado profundos cambios, tanto en sus mecanismos de financiamiento como en la estructura formal del sistema. La transformación tuvo como finalidad asegurar los recursos suficientes para proveer una educación de alta calidad y, al mismo tiempo, no limitar el acceso a la educación superior.

A lo largo de la historia, el gobierno australiano ha sido consciente del rol que jugaron y las presiones que ejercieron tanto las necesidades sociales como económicas en el paso de un sistema de educación superior originariamente elitista a uno más abierto y masivo. Pragmáticamente, desde los ´60, el gobierno ha cambiado sus políticas de financiamiento para alcanzar el objetivo conjunto de una educación superior masiva y con un alto nivel en el rendimiento académico. En 1946 en las universidades australianas había 25.600 estudiantes. En 1995 ya eran 622.000 estudiantes en el nivel terciario. La demanda por educación superior explotó de tal manera que aún con la extraordinaria expansión edilicia persiste un nivel de demandas insatisfechas políticamente molesto (Baldwing, G.) En 1965, siguiendo las recomendaciones del “Comité Martín”, el gobierno estableció un sistema binario integrado por un sector universitario y otro de educación “avanzada” (CAEs). Este último, dado su perfil más vocacional o profesionalista, costaba significativamente menos que la rama universitaria del sistema, fundamentalmente porque estaba constituido por instituciones que no desarrollaban la función de investigación. Los gobiernos provinciales eran los encargados de administrar las instituciones de educación superior, aunque también recibieran un porcentaje de asistencia del nivel nacional. Los estudiantes financiaban, mediante aranceles, alrededor del 12% del total de ingresos del sistema y el estado nacional aportaba $1 por cada $1,85 que pusieran las jurisdicciones en educación superior. Sin embargo, en 1974, el estado nacional abolió los aranceles estudiantiles y se comprometió en el total sostenimiento del sistema. Aunque la administración de las instituciones siguió estando en manos de las provincias, el estado nacional asumió la potestad de fijar el número de nuevos estudiantes tanto en las universidades como en los CAEs. El principal objetivo del gobierno era democratizar la educación superior y permitir la igualdad de oportunidades para todos los grupos socio-económicos (Taylor, D., p.310). Con el transcurrir de los años, el sector de los CAEs  se fue asemejando cada vez más al universitario. “La orientación de la mayoría de los colegios cambió con la introducción de los estudios de grado, el logro de la paridad salarial del staff académico con el de las universidades, y con el reclutamiento de profesores con títulos orientados a la investigación. Para 1988 muchas de los más grandes CAEs ya se asemejaban a universidades” (Harman, G., p.595).

Las reformas de Dawkins

En 1988, el ministro de educación John Dawkins comenzó un gran proceso de reformas en la educación superior. La nueva política incluía el fin del sistema binario y un nuevo proceso de “amalgamiento” –concentración- de instituciones. El objetivo era reducir los costos y mejorar la eficiencia del sistema. Las herramientas utilizadas para la implementación y desarrollo de esta política fueron instrumentos de financiamiento: “ un límite mínimo de dos mil unidades de estudiantes equivalentes de tiempo completo (EFTSU) por institución era requerido para ser admitido en el sistema unificado nacional;  se fijó un tamaño límite requerido por institución para ser financiado para investigación (cinco mil EFTSU para algunos tipos de investigaciones, y ocho mil EFTSU para financiar infraestructura que permitiera actividades de investigación que pudieran llevarse a cabo en un amplio espectro de campos)” (Harman, G., p.600).

En el nuevo esquema las universidades son financiadas directamente por el gobierno a través de subsidios calculados sobre la base de una planificación a tres años, mientras que los gastos de capital de cada institución son calculados –y asignados- anualmente. La negociación con cada universidad se basa, fundamentalmente, en la carga estudiantil –número de estudiantes- y el particular perfil de cada institución. 

Otra fuente de recursos públicos es la que representan los “ingresos por investigación”. Una porción de los ingresos por investigación es asignada de manera no competitiva a través de subsidios calculados sobre la base del número de alumnos, programas, planeamiento estratégico e investigación gerencial. Pero la otra porción –creciente desde 1988- es asignada a través de mecanismos competitivos. Los criterios de selección son el mérito, el rendimiento y el área temática. Esta asignación selectiva de fondos para investigación “favorece a dos grupos: destacados investigadores (individuos), y grandes grupos que forman una masa crítica y que tienen perspectivas de realizar investigaciones con reconocimiento internacional. Como en otros países, se ha estimulado a las universidades a fortalecer sus vínculos con la industria, a producir investigaciones que tengan (potencialmente al menos) alto valor comercial, y a concentrarse en áreas en las que Australia ya tuviera reputación internacional.” (Johnes, G., p.207).

Finalmente, los aranceles constituyen otra relevante fuente de ingresos para las universidades australianas. Resulta de interés subrayar que las razones para volver a introducir el arancel fueron las mismas que fueron utilizadas en 1974 para su abolición. En ambos casos el principal objetivo del gobierno fue agrandar el sistema y ampliar el acceso. Los aranceles fueron reestablecidos mediante una nueva estructura de financiamiento: el Esquema de Contribuciones a la Educación Superior (HECS).

Los nuevos mecanismos de financiamiento de la educación superior australiana

El HECS impuso el arancelamiento en las universidades y proporcionó a los estudiantes créditos para ingresos contingentes –income contingent loans- con el objeto de afrontarlo. El sistema de préstamos es administrado por el sistema impositivo. El HECS puede ser pagado al enrolarse con un descuento del 25% o diferido hasta que los estudiantes se encuentren ganando al menos el promedio de ingresos imponible sobre el que los australianos deben pagar sus impuestos (27.675 dólares australianos por año en 1996). La vasta mayoría de estudiantes elige posponer sus pagos, y las cuotas son recolectadas por el sistema impositivo, imputándose diferentes montos a cada deudor dependiendo de cuál haya sido su ingreso anual (Chapman, B.)

De acuerdo con Mark Harrison (1997) “solamente los costos por educación” representan en las universidades australianas el 60% de los costos totales. Sin embargo, el costo marginal es sensiblemente menor. En este caso –para 1996- los ingresos por aranceles cubrieron el 23% del costo promedio de un estudiante de tiempo completo.

La educación superior genera beneficios sociales y beneficios individuales. Los retornos sociales representan efectos externos que la comunidad recibe por el conocimiento adquirido por un graduado durante sus días de estudiante. Pero existen también retornos individuales que son apropiados por el graduado como una recompensa por su inversión en educación superior. En este caso la inversión del individuo la representan los costos de matriculación y sus ingresos no ganados durante el período de estudiante universitario. El HECS es básicamente justo en tanto y en cuanto, sólo recupera parte del préstamo si el graduado, efectivamente, ha recibido un ingreso diferencial que se supone representa el interés por su inversión en educación superior. 

La pregunta es: ¿por qué es el gobierno quien presta el dinero y no el sector privado? Harrison (1997) tiene una respuesta: “hay un fuerte caso de eficiencia para la intervención en educación superior en vistas de corregir imperfecciones del mercado de capitales, debidas a las propiedades especiales del capital humano. Esto es, hay estudiantes que no pueden pedir prestado y pueden necesitarlo, dado que la educación superior representa una inversión de largo plazo cara, con un largo período para su recupero. Las imperfecciones del mercado de capitales pueden restringir las inversiones, en especial la de los pobres” (p.229) Resulta obvio que el mercado de capitales sólo le prestaría a estudiantes de tiempo completo ricos, porque podrían afrontar desde un primer momento el peso de la deuda. Esta situación llevaría a la paradoja de prestar dinero a estudiantes que no lo necesitan. Por consiguiente éste tipo de préstamos no representaría una solución si lo que se busca es levantar las barreras al acceso a la educación superior. Es por ello que el sistema es administrado por el Estado. El HECS fomenta el acceso a la educación superior: la tasa de interés se encuentra fuertemente subsidiada –tasa de interés real cero-; y si la corriente de ingresos futuros del individuo es menor que la esperada y no pudiera hacer frente al repago del préstamo, entonces sólo se pospone el pago hasta mejores tiempos.

Desde 1989 los repagos han sido utilizados para ayudar a financiar a la educación superior. Desde la introducción del HECS los ingresantes al sistema se han incrementado a una tasa anual del 4%. Chapman sugiere que los aranceles no han representado una barrera para que los estudiantes que hubieran terminado la educación secundaria prosigan estudios de educación superior: “De los 17 factores que podrían contribuir, en el último año de la escuela secundaria, a no participar en educación superior, HECS no fue citado con frecuencia, y ranqueado 13 entre todas las opciones. Es más, no se ha encontrado una relación significativa entre la cita como causa y el status socioeconómico del estudiante” (Chapman, B., p.748).

Desde 1996 se han introducido nuevos cambios en el HECS que lo han convertido en menos justo y más regresivo. Primero, el gobierno conservador ha reducido el mínimo no imponible de $28.000 a $21.000; por lo tanto los estudiantes deben devolver el dinero más rápidamente. Segundo, el gobierno impuso la suba de aranceles para algunos programas en determinadas universidades, específicamente los más caros. Lo irónico del caso es que el resultado de la acción ha sido una significativa reducción en el número de aspirantes en dichos programas y el reconocimiento, por parte de varias instituciones, de que han relajado los criterios de admisión para compensar la pérdida de buenos estudiantes (Berman, E., p.265). Por último, las universidades han sido habilitadas desde 1998 para “vender” los lugares –con los aranceles que les plazca- hasta un 25% de los cupos. El gobierno se comprometió a proporcionar los fondos, en la forma de préstamos, a los estudiantes que no pudieran afrontar el monto del nuevo arancel. Como Anthony Welch (1998) bien ha remarcado, todo el proceso parece que se estuviera desandando. Aquellos que continúan argumentando a favor del sistema enfrentan una desafiante y problemática marcha “de vuelta al futuro” – en el cual como en el pasado, el ingreso a las universidades es más fácil para los estudiantes más ricos.

I. 3. El Sistema Holandés

Tres diferentes tipos de instituciones componen el sistema de educación superior holandés: las universidades, las escuelas de altos estudios vocacionales (institutos HBO), y la Universidad Abierta que brinda educación a distancia a la población adulta desde 1984. Existen trece universidades (diez de ellas públicas) y 51 institutos HBO (en su mayoría de administración privada). Todas estas instituciones se encuentran principalmente financiadas con fondos públicos. Aunque los estudiantes deben pagar aranceles, la mayoría de ellos se encuentran cubiertos por la asistencia financiera gubernamental para afrontar los costos de la educación superior. La otra importante fuente de recursos la representa la investigación, a través de proyectos presentados al gobierno por las instituciones. Para obtener el apoyo financiero gubernamental, las universidades y los institutos HBO deben estar adheridos a las regulaciones estatutarias nacionales y aceptar las disposiciones del sistema nacional de planificación y financiamiento (Van Vught, F., 1992).

Cada rama de la educación superior holandesa tiene un objetivo diferente. En su origen las universidades siguieron el modelo humboldtiano; en otras palabras, sus principales características consistían en una fuerte relación entre docencia e investigación, y el desarrollo del conocimiento a través de disciplinas. La educación superior de orientación vocacional –fuertemente profesionalista- fue desarrollada después de la segunda guerra mundial, como una respuesta natural a los nuevos requerimientos de la economía. Nuevas habilidades y una investigación más aplicada eran fuertemente demandadas por el mercado. “Los institutos HBO ofrecen programas de orientación práctica y aplicada que les permite a los estudiantes prepararse para carreras profesionales específicas” (Van Vught, F., p.742). Un gran número de pequeñas escuelas vocacionales fue muy útil para canalizar –a un costo razonable- la creciente demanda de educación superior durante los ´60 y ´70. Pero el objetivo de conjugar masividad con alta calidad de la educación se encontró amenazado cuando el ingreso a los HBO creció un 31% entre 1975 y 1987 (Van Vught, F., p.739) La Universidad Abierta no representó una solución a este fenómeno –aunque su matrícula creció por encima de las previsiones gubernamentales- dado que más del 50% de sus estudiantes se encontraban comprendidos entre los 26 y los 35 años de edad, y esto no contribuía a aliviar la presión sobre el sector de los HBO. Ya en los ´80 la educación superior había encontrado su límite, y reclamaba cambios y soluciones para poder responder a las necesidades de los sectores productivos, los futuros estudiantes y los contribuyentes. En el sistema de educación superior holandés, entre los ´80 y los ´90, tuvieron lugar reformas estructurales y nuevas políticas orientadas a la búsqueda de una mayor eficiencia. 

La nueva estructura del sector universitario

El gobierno trató de resolver el problema de un rápido crecimiento de la matrícula con una tasa menos que proporcional de incremento del presupuesto para las universidades –fenómeno típico de los 70- a través de la promulgación de una ley en 1981 (Two-Tier Act). “En 1960 el número de estudiantes universitarios registrados era de 40.727, pero su número ya se había incrementado para 1975 a 116.399” (Van Vught, F., p.744). Sin embargo, las limitaciones presupuestarias también representaban el resultado de una gran ineficiencia en el marco de las universidades.  Un 40 y 45% del total de los estudiantes matriculados en ese tiempo nunca había completado su educación universitaria, habiendo superado largamente el tiempo para hacerlo. La solución brindada por la Ley fue la siguiente: los programas de estudio fueron acortados hasta completar un ciclo de grado de un tiempo teórico de cuatro años; seis años fue el límite fijado para finalizar el ciclo –primer nivel-; quien completara este primer nivel estaría habilitado para proseguir sus estudios en el segundo nivel –programas de postgrado. Se suponía que, acortando un año las carreras de grado, los conocimientos adquiridos por los estudiantes en ese ciclo permanecerían intactos. La Ley especificaba cuatro tipos de programas para el segundo nivel: cursos profesionales en las disciplinas médicas, con una duración de dos años; capacitación docente –un año-; cursos de especialización profesional en varios campos con una duración máxima de dos años; y becas de investigación de una duración máxima de cuatro años –se esperaba que los becarios realizaran investigación y escribieran una disertación (Van Vught, F). Esta reforma estructural del sistema universitario no generó los resultados esperados por el gobierno. El número de estudiantes terminando el primer nivel fue estimado en 62% para 1987 –era esperado al menos un 70%- y solamente un 12% que terminó el primer nivel continuó sus estudios en el segundo nivel –sin considerar las disciplinas médicas.

La concentración de las escuelas vocacionales

El gobierno también buscaba hacer más eficiente y racional el desperdigado y fragmentario sistema de HBOs. La idea fue incentivar las fusiones institucionales para que los HBO alcanzaran un tamaño que les permitiera gozar de las economías de escala. En el marco de la concentración, los institutos HBO recibieron más grados de libertad para fijar sus propias políticas gerenciales y su proceso educativo. La política de fusiones fue presidida por una nueva ley en 1986 – la Ley de educación superior vocacional. En dos años y medio el sistema pasó de tener más de trescientas pequeñas escuelas vocacionales a constituirse con 51 importantes instituciones de educación superior. Todo este proceso fue dejado en manos de las propias instituciones y finalizó satisfactoriamente.

Otras herramientas: planes de investigación de financiamiento condicionado, reasignación de recursos, y presupuesto por misión.

Por orden de la autoridad educativa en el gobierno, en 1981, tuvo lugar un proceso de reducción de costos y reasignación de recursos entre las universidades. En 1986 se experimentó otro recorte pero en este caso fue directamente el ministro de educación quien tuvo a su cargo la tarea. 

Otro cara de la misma política fue el plan de investigaciones de financiamiento condicionado: “un cuerpo externo de pares juzgaba la calidad de la investigación propuesta; los proyectos aprobados eran financiados por cinco años y sólo entonces re-evaluados. Los fondos provenientes de proyectos negativamente evaluados eran reasignados” (Berdahl, R., p.53). Obviamente, el gobierno amenazó a las universidades con probables reasignaciones. Sin embargo, el comité de pares actuó como “amortiguador” entre las universidades y el gobierno, previniendo y evitando arbitrariedades.

Finalmente, el último paso del gobierno para manejar el destino de la educación superior fue el presupuesto por misión. Este sistema “fue agregado al presupuesto existente para educación e investigación. Los subsidios serían asignados a innovaciones relacionadas con la misión de la institución, mientras que los resultados serían evaluados de acuerdo a indicadores de rendimiento –performance indicators.” (Berdahl, R., p.54) El modelo holandés devino más competitivo entre las unidades de educación superior y, en ese marco, el gobierno trata de jugar el papel oficial de garantizar una competencia justa en el mercado de la educación superior.

El otro lado: cambios en la situación financiera de los estudiantes holandeses

Entre 1956 y 1986 padres y estudiantes fueron los responsables de pagar los aranceles de la educación superior holandesa. Los padres estaban habilitados a realizar deducciones impositivas como forma de solventar el esfuerzo por la educación de sus hijos. En el caso en que no pudieran pagar, entonces, el estado proporcionaba becas que estaban relacionadas con el progreso del estudiante en el programa de estudios respectivo. Desde 1986, con la introducción de la Ley de financiamiento estudiantil, la asistencia pública ha sido provista por distintos medios: un subsidio básico, subsidios adicionales, préstamos, contribuciones a los padres, y un pase para el transporte público de pasajeros. “Los estudiantes de tiempo completo de 18 o más años de edad tienen derecho a un subsidio básico, así como préstamos y subsidios adicionales que dependen de su propio ingreso o el de sus padres” (Vossenteyn, J., p.61) Así, este respaldo cubre tanto el presupuesto del estudiante por los costos de la educación como los de su manutención. La IAG (Information Administration Group) es la agencia estatal que fija los montos de los subsidios y préstamos a los que cada estudiante puede acceder. Esta agencia también administra las deudas estudiantiles y su devolución. Los padres pueden solventar los gastos en educación superior de sus hijos y luego deducir de sus impuestos hasta un monto igual a la diferencia entre el presupuesto total menos el subsidio básico. Asimismo, el ingreso del estudiante podría afectar el monto de apoyo público recibido, si el primero excediera el piso fijado por el IAG. “Todo ingreso por encima del piso será deducido de la ayuda, primero del préstamo, después del subsidio adicional y, finalmente, del subsidio básico” (Vossenteyn, J., p.64). Pero algunos cambios ocurrieron en el sistema desde la introducción del “subsidio relacionado con el progreso”. El subsidio básico y el adicional eran ambos concedidos condicionalmente. Si un estudiante no aprobaba el 25% de los créditos anuales, entonces el subsidio era convertido en un préstamo. (Vossenteyn, J.). Durante 1995 el subsidio básico fue reducido y compensado con subsidios adicionales para familias de bajos recursos; el costo de la matrícula fue incrementado; y el requerimiento de progreso en los estudios fue fijado en el 50% de la carga anual de estudio. El último cambio fue en 1996, por el cual los montos que eran previamente provistos como subsidios fueron, ahora, considerados préstamos iniciales. Asimismo, los subsidios relacionados con los progresos limitan los derechos de los estudiantes a la duración nominal de los estudios.

Desde 1986 la principal política de financiamiento estudiantil estuvo relacionada con el acceso a la educación superior. Sin embargo, durante los ´90 el gobierno ha impuesto más responsabilidades a los estudiantes con el fin de hacer más eficiente el sistema de educación superior. Las consecuencias de los cambios son contradictorias. Por un lado, el promedio de duración de los estudios ha bajado y las tasas de graduación crecido. Los estudiantes trabajan con más dedicación y regularmente. Pero por el otro lado, los estudiantes son reacios a tomar préstamos (porque los intereses han sido cargados durante el período de estudios) y prefieren trabajar para financiar sus estudios. “Trabajar durante sus estudios se está convirtiendo en algo crecientemente popular entre estudiantes de educación superior y estudiantes de escuelas secundarias. En 1995, esto ha sido promovido por el incremento de Hfl 8.040 a Hfl 15.000 por año en el monto que ellos podrían ganar antes que la ayuda fuera reducida” (Vossenteyn, J., p.66). La tendencia podría afectar tanto la permanencia de los estudiantes en el sistema de educación superior como la calidad de la educación. Es un hecho que mientras los estudiantes se encuentran trabajando no están ni estudiando ni descansando, y, por tanto, esto podría erosionar su rendimiento académico dado que se los presiona a terminar sus estudios en no más de seis años.

I.4. La educación superior en el Reino Unido

Hasta las fuertes reformas ocurridas en 1988, el sistema de educación superior británico era, básicamente, un “sistema binario” compuesto, por un lado, por cuarenta y seis universidades legalmente independientes y con la potestad de otorgar títulos y, por el otro, el “sector público” de politécnicos y colegios que dependían de los gobiernos locales.

Todas las universidades son corporaciones legalmente independientes cuyo status es conferido por la corona o por ley. Aunque con las características de instituciones “privadas”, cuarenta y dos universidades eran financiadas por el gobierno central a través del University Grant Committee (UGC) y su sucesor, el University Funding Committee (UFC). El dinero recibido desde el gobierno central no es solamente para gastos de capital, sino también para proyectos de investigación e indirectamente para la enseñanza, a través de subsidios gubernamentales a estudiantes –matrícula y mantenimiento- relacionados con el ingreso familiar. (Moodie, G., 1992)

Resulta de interés conocer la historia de las universidades para comprender acabadamente el sistema de financiamiento gubernamental. De acuerdo a lo expresado por Williams (1998), las universidades son organizaciones financieramente independientes que hasta 1919 recibían casi ningún ingreso desde el gobierno central. Desde 1939, cuando los ingresos por aranceles representaban cerca del 30% del ingreso universitario total, el dinero proveniente de los estudiantes se fue gradualmente reduciendo al compás del crecimiento de los subsidios estatales. A principios de los años sesenta, los aranceles representaban alrededor del diez por ciento de los costos de enseñanza. En esa década fue introducido el sistema de subsidio universal para los estudiantes tiempo completo de las carreras de grado que incluía los costos de arancelamiento. Este sistema rápidamente se convirtió en el nivel estándar cobrado por las universidades, dado que fue construido utilizando las estimaciones de asignación de recursos para universidades hechas por el gobierno central. En tanto el arancel subsidiado era cubierto por las autoridades educativas locales, la mayoría de los estudiantes no conocía de su existencia. (Williams, G., 1998)

A lo largo del siglo XX, el UGC fue quien medió en el sistema de financiamiento. “La tarea del UGC era, en esencia, triple: asesorar al gobierno acerca de las necesidades financieras de las universidades; recolectar y publicar información sobre las universidades; una vez que el gobierno hubiera decidido sobre la suma total a ser transferida a las universidades, distribuir el subsidio entre las instituciones, tarea que realizaba de manera enteramente independiente a la luz de su conocimiento de las universidades” (Moodie, 1992, p.827) El sistema del UGC representaba una salvaguarda para la autonomía universitaria, en tanto distribuía los subsidios recibidos, directamente de la Tesorería, en sumas fijas otorgadas sin condicionamiento alguno. El sistema dejaba librado al arbitrio de cada universidad la responsabilidad sobre el uso de los fondos en el marco de los propósitos para los que habían sido otorgados, y permitía a las instituciones planificar el uso del dinero con relativa seguridad, en tanto éste era dado cada cinco años (Clark, B., 1991, Moodie, 1992). El UGC estaba compuesto por una mayoría de académicos que participaban como representantes de sus campos de conocimiento y visitaban cada universidad al menos una vez cada cinco años para discutir planes de crecimiento y cambio (Berdahl, R., 1991) Como asesor del Tesoro y de la autoridad educativa, y articulador del interés universitario de largo plazo, el UGC representaba un vínculo fundamental entre las universidades y el estado.

El problema de la masificación en los ´60

Buscando dar una respuesta al estallido demográfico de la posguerra  e incrementar la relativamente baja participación de la educación superior en el sistema educativo, luego del informe del Comité Robbins de 1963, el gobierno laborista decidió crear, por separado, un “sector público” compuesto por politécnicos y colegios. De acuerdo con Moodie (1992), el objetivo de la nueva política era desviar buena parte de la expansión de la cantidad de estudiantes hacia los nuevos politécnicos a ser creados a partir de los ya existentes colegios para el entrenamiento docente, los colegios técnicos, las escuelas de arte y otras instituciones de educación postsecundaria. 

Bajo el control de las autoridades locales, el “sector público” fue creado para fomentar las relaciones con la industria local y el comercio, y para expandir la educación superior de una forma más económica. Hasta 1988, los politécnicos fueron financiados por una mezcla de fondos provenientes de los gobiernos locales y del sector privado de la economía. En 1988 les es dado el status de corporaciones autogobernadas de educación superior. De acuerdo con Clark (1992) estas instituciones tuvieron siempre un carácter más vocacional con casi ninguna instalación para la investigación. Fueron diseñadas para servir a estudiantes de tiempo parcial, para lograr el compromiso local con la educación superior, y para ofrecer más cursos con una orientación vocacional, profesionalista y más volcada hacia las necesidades de la industria (Moodie, 1992). Estas instituciones no fueron acabadamente autogobernadas ni académicamente independientes, y sus títulos debían ser revalidados por alguna universidad vecina o el organismo nacional de validación: el “Council for National Academic Awards” (CNAA).

El equipo académico, la potencial expectativa de los estudiantes y la interferencia de la autoridad local, estimularon la expansión de los politécnicos. En 1969, 31 politécnicos fueron designados por la autoridad educativa nacional y sólo en Escocia quince instituciones fueron identificadas para obtener dicho status (Moodie, 1992)

Nuevos instrumentos financieros durante los ¨80 y 90´para afrontar la masificación de la educación superior

Los años ochenta y noventa fueron tiempos de grandes cambios para el sistema de educación superior británico. A principios de los ’80, el gobierno conservador intentó reducir tanto el gasto público en general como la asignación de recursos a universidades y colegios, en particular. Para mediados de la década, los recortes en el gasto fueron parcialmente contrarrestados por iniciativas del gobierno que buscaban incentivar a las universidades y politécnicos a desarrollar contratos de investigación y consultoría con la industria y, también, procurar donaciones provenientes de patrocinadores privados (Williams, G., 1998)

Los instrumentos utilizados por el gobierno para llevar adelante las nuevas políticas fueron las Leyes de educación de 1988 y 1992, y la conformación de la UFC. Los politécnicos y aquellos colegios más comprometidos con la educación superior fueron quitados de la órbita administrativa y gerencial de los gobiernos locales. Desde abril de 1989, fueron financiados por el gobierno central a través del Polytechnics and Colleges Funding Council (PCFC) (Moodie, G., 1992) Este fue el primer paso en pos de la creación de un ambiente más competitivo en la educación superior. El segundo paso fue la conversión de los politécnicos en universidades durante 1992. La nueva filosofía de financiamiento fue materializada por el UFC, a la que le fueron conferidos poderes más explícitos para adosar condiciones a los subsidios y para requerirle a las universidades la devolución de las partidas si las condiciones no hubieran sido cumplidas. De esa forma, esto implicó un desvío respecto de la noción original de que los subsidios para universidades eran diseñados para reparar deficiencias en los ingresos para así afrontar los costos necesarios para que las universidades desarrollaran sus actividades satisfactoriamente (Moodie, G., 1992).

Durante esos años el gobierno introdujo ideas tales como el reemplazo de los subsidios por “contratos” otorgados competitivamente, el incremento de los aranceles estudiantiles, y el acento sobre la necesidad de un servicio más directo a la economía, particularmente en tecnología y negocios. “Los nuevos consejos de financiamientos son instruidos para ser más “proactivos”. Sus títulos ilustran esto, porque ellos tienen que distribuir ya no “subsidios” como el viejo UGC, sino “fondos”, con la implicancia de que ellos son “compradores” antes que “caritativos”, y deben hacer contratos formales por servicios específicos”( Clark, B., 1991) La idea representa el nuevo pensamiento. Ofrecer sus fondos en el mercado universitario, en la forma de contratos para el financiamiento de las plazas para estudiantes, es lo que hacen ambos consejos: los ganadores serán aquellos que ofrezcan el costo más bajo. El UFC está extendiendo el ataque de su predecesor en la cobertura de fondos en bloque para el tiempo de investigación y el laboratorio. La nueva palabra pasa a ser “selectividad”. Solamente ciertas actividades obtienen dinero para investigación, elegidas sobre la base de la “tabla de la liga nacional de investigación” de 1989. (Clark, B., 1991)

Con la intención de alentar el acceso a la educación superior y eficientizar el sistema, el gobierno conservador diseñó un mecanismo por el cual el arancel fue incrementado hasta un 30% de los costos de enseñanza –supuestamente esto cubriría los costos marginales-; y la Tesorería acordó cubrir ese nivel de arancel para todos los estudiantes que las universidades reclutaran. Como resultado, entre 1989 y 1994, los ingresantes crecieron en más de un 50% y los gastos por estudiante cayeron en un 30% (Williams, G, 1998). Esta política de financiamiento hizo que muchas universidades mostraran insuficiente consideración por la calidad y, a pesar de la caída en los costos per capita, hubo un incremento en el gasto total del gobierno en educación superior.

Esta situación condujo al gobierno a congelar toda expansión financiada con fondos públicos y a planear nuevas estrategias para alcanzar los objetivos del mantenimiento del “gold standard” en la calidad académica y el acceso democrático a la educación superior. El Dearing Commitee tuvo la tarea de conjugar estos dos postulados, y sus recomendaciones fueron el alma de la nueva generación de reformas en la educación superior del Reino Unido. En 1997 la administración laborista anunció los nuevos cambios: a) la introducción de aranceles que representaban el 25% del costo promedio y educación gratuita para estudiantes provenientes de clases bajas; b) el pago de aranceles por otros estudiantes de tiempo completo por hasta 1.000 libras al año; c) un incremento en los préstamos para cubrir los costos de manutención del estudiante con tiempos de repago más largos que los préstamos destinados a suplementar los subsidios; y d) la idea de establecer mecanismos de recaudación mediante el sistema tributario.

Este esquema intentó no desalentar a los estudiantes provenientes de familias pobres, atraer nuevos fondos hacia la educación superior y, al mismo tiempo, no incrementar el gasto público. “La decisión del gobierno de aceptar las recomendaciones del Comité Dearing, que los estudiantes pidan prestado para pagar su mantenimiento mientras se encuentran estudiando, y, si sus familias son suficientemente ricas, pagar una significativa contribución para cubrir los costos de la enseñanza, representan un desesperado intento por mantener algo parecido a los estándares tradicionales de provisión en un sistema vastamente expandido que no tiene chance de ser adecuadamente financiado por el bolsillo público” (Williams, G., & Light, G, 1999, p. 36).

Es así que la nueva política representa de muchas maneras la continuidad de las políticas conservadoras en los últimos días de su administración. Desde 1990-91 el subsidio para la manutención ha sido suplementado por préstamos de la Student Loan Company (SLC). Para 1995-96, los créditos se habían convertido en una significativa fuente de ingresos para los estudiantes, con el valor promedio de los préstamos en 1.250 libras y el total de pagos por los préstamos en más de 700 millones de libras. Por lo tanto, no debería sonar extraña la idea de reemplazar totalmente los subsidios para la manutención por créditos de ingreso contingente para 1999-2000. Es más, antes de 1999 los repagos de los préstamos estudiantiles ya habían estado relacionados con el ingreso del estudiante dado que las cuotas eran diferidas cuando el ingreso anual del individuo estuviere por debajo de las 15.204 libras. Sin embargo, la diferencia entre los dos gobiernos radica en el hecho de que la administración laborista ha realizado una campaña de clarificación y ha concientizado a la población acerca de los costos de la educación superior y, por lo tanto, la consecuente y “natural” participación de los directos beneficiarios en su sostenimiento.

I.5. Conclusión

La masividad en la educación superior representó un desafío durante los años sesenta en los países analizados. Todos ellos han experimentado el desarrollo de “sistemas binarios”, con la creación de instituciones de educación superior orientadas hacia carreras más vocacionales. Los institutos HBO en Holanda, los CAEs en Australia y los politécnicos en el Reino Unido fueron respuestas de bajo costo para los nuevos requerimientos de la industria por una mano de obra más especializada, y el reclamo de las clases medias por más educación.

Durante los ´80, eficiencia y competitividad fueron los paradigmas. En los tres países la tendencia hacia la abolición de las fronteras dentro de cada sistema de educación superior no sólo persiguió nuevos incentivos institucionales a través de la competencia por recursos escasos, sino que también fueron la manifestación de grandes cambios en las técnicas productivas capitalistas, por las cuales el conocimiento necesario para ingresar al mercado de trabajo debe ser adquirido en el nivel universitario.

Resulta notable observar que el interés estratégico de los gobiernos en la educación superior cambió durante los años ´80. Ellos asignaron crecientes fondos entre universidades por medio de indicadores de rendimiento en investigación, mientras que la función de educación fue menos relevante como criterio. El plan de financiamiento condicionado para investigación en Holanda; el “ingreso por investigación” en Australia, y el cambio de la política del Reino Unido que pasó de financiar investigación básica –fondos otorgados no competitivamente-, a los presupuestos del consejo de investigación, representan algunas de las políticas que subrayan el renovado interés sobre la investigación en educación superior. Esto sucede ya que los gobiernos visualizan a la universidad como el “motor del crecimiento económico” y, por ende, las empresas y los estados requieren de ella más investigación aplicada y transferencia de tecnología. Esta tendencia se debe no sólo al hecho de que desde los ´60 la idea del cambio técnico está incorporada en los modelos de crecimiento económico y que durante los ´80 la dinámica del cambio técnico es descripta como un factor endógeno en esos modelos, sino también a que la experiencia de los agentes económicos en mercados competitivos ha llevado a incrementar más y más la inversión en investigación y desarrollo como una forma de promover la innovación en procesos o productos y, por tanto, de gozar de rentas provenientes de monopolios temporarios.

En los ´90 para lograr los mismos objetivos que en los ´60, los gobiernos han apelado al poder adquisitivo de los individuos. Nada ha cambiado sustancialmente en la teoría de la economía de la educación entre estas décadas, pero el interés estratégico de las naciones en la educación superior ha sufrido una transformación desde mediados del siglo XX. En los ´60 el acento estaba puesto en dotar a la economía de la cantidad y calidad de recursos humanos suficientes para acompañar la nueva generación de tecnología. En los ´90 la investigación y el desarrollo en el contexto universitario y su relación con la sociedad, son la clave. La población de estos países se encuentra dispuesta a pagar por la educación superior básicamente por dos motivos: la existencia de una cultura de la educación superior en la población, y la necesidad –no sólo el deseo- de alcanzar los más altos niveles de educación como un medio para ser incluido en la “sociedad”. Los gobiernos y las empresas, en cambio, justifican sus sistemas de educación superior como un factor clave para dinamizar las economías nacionales y están dispuestos a invertir en él, en tanto y en cuanto, las carteras de proyectos de investigación muestren su potencial vinculación con el cambio técnico.

ANEXO II
SOBRE LA ECONOMÍA DE LAS UNIVERSIDADES PRIVADAS

II.1. La legislación

La educación superior está regida por la ley 24.521 y el decreto reglamentario 576/96. Dentro de ella se incluye a las universidades privadas y a su financiamiento. A ese respecto, el Art. 62 de la ley establece que “las instituciones universitarias privadas deberán constituirse sin fines de lucro, obteniendo personería jurídica como asociación civil o fundación”. No reciben subsidios del gobierno nacional, excepto en el caso previsto en el Art. 66 que establece que “el Estado nacional podrá acordar a las instituciones con reconocimiento definitivo que lo soliciten, apoyo económico para el desarrollo de proyectos de investigación que se generen en las mismas, sujeto ello a los mecanismos de evaluación y a los criterios de elegibilidad que rijan para todo el sistema”. Además, “las instituciones universitarias reguladas de conformidad con la presente ley podrán ser eximidas parcial o totalmente de impuestos y contribuciones previsionales de carácter nacional, mediante decreto del Poder Ejecutivo Nacional” (Art. 75).

Tales disposiciones determinan los rasgos básicos del funcionamiento financiero de estas universidades. En primer lugar, su fuente principal de recursos radica en los aranceles que pagan los estudiantes; también existe un porcentaje de ingresos provenientes de donaciones privadas, locación de servicios y terciarización de servicios. Como se trata de entidades sin fines de lucro, las ganancias generadas se canalizan a dos grandes rubros: sueldos y construcciones. 

Dificultades para obtener información

El principal obstáculo para evaluar el financiamiento de las universidades privadas es la ausencia de información. Ni en el Ministerio de Cultura y Educación, ni en el de Economía, ni en las evaluaciones externas de la Coneau (excepto un caso) existe un registro o informe. Tampoco puede rastrearse información en las páginas web de Internet de las universidades, que omiten todos los aspectos presupuestarios. Los únicos elementos que permiten una consideración parcial del tema son los balances de las fundaciones que sustentan las universidades (en los casos en que existen) y que están archivados en la Inspección General de Justicia. Una aproximación gruesa al tema, basada en órdenes de magnitud, surge de los ingresos por los aranceles devengados dado el número de estudiantes y el monto de las matrículas. Esto en cuanto a los ingresos. Por el lado de los gastos, no pudimos tener acceso a la planilla de sueldos de los profesores ni a los demás gastos de administración y mantenimiento, que las universidades mantienen como información reservada; sin embargo, sobresale el elevado patrimonio inmobiliario de las universidades privadas, del que se citan algunos casos.

II. 2 Aranceles devengados

El cuadro 1 muestra los aranceles devengados en el caso de cinco universidades privadas. Se las seleccionó de acuerdo con su tamaño y con la diferencia en los aranceles que cobra cada una de ellas.

Cuadro II.1
Siete universidades privadas: aranceles devengados en 1998

Universidades	Alumnos	Arancel anual por estudiante	Montos devengados	
Argentina John F. Kennedy	16.678	1.628	27.151.784	
de Morón	16.278	2.292	27.321.931	
Argentina de la Empresa	14.730	2.614	38.514.220	
del Salvador	11.980	3.700	44.326.000	
de Belgrado	8.665	4.477	38.793.205	
de Palermo	5.230	3.590	18.776.213	
San Andrés	597	8.664	5.172.667	

Fuente: Para las universidades de Morón, Argentina de la Empresa, Palermo y San Andrés, balances de las universidades. Para el resto de las universidades, Ministerio de Cultura y Educación, Estadísticas básicas de universidades privadas, carreras de grado, años 1995-1998, Buenos Aires, s/f; para los aranceles, consultas a cada universidad.

Este cuadro no incluye las donaciones, ventas de servicios y otros ingresos que tuvieron las universidades mencionadas, que en algunos casos fueron importantes. Por ejemplo, en la de San Andrés, las donaciones recibidas en 1999 llegaron a los 3.770.909 pesos (el 30% de los recursos totales), de los cuales 3.071.596 pesos se destinaron a inversiones. En otras universidades, existen fundaciones vinculadas que les proveen de fondos adicionales. Tal es el caso de las Fundaciones Universidad Argentina de la Empresa, Universidad de Altos Estudios en Ciencias Empresarias, Universidad de Belgrano, Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales, Universidad de la Marina Mercante, Universidad de Morón y Universidad de Palermo. En otros casos, se registraron donaciones muy importantes vinculadas con construcciones universitarias, como el campus de la Universidad Austral en Pilar, que fue financiada en gran parte por la empresa Pérez Companc. También se contabilizan ingresos por actividades terciarizadas, como la agencia de turismo de la Universidad de Morón. 

Los ingresos por aranceles de las universidades privadas en general son superiores a los que reciben las universidades nacionales; en 1998, en el conjunto de las 38 universidades nacionales, el promedio de asignación presupuestaria  para cada uno era de 1.757 pesos. Si se ponderan universidades nacionales con cantidad de alumnos parecidas a las universidades privadas consideradas, las asignaciones presupuestarias son las siguientes:
 
Cuadro II.2:  Universidades nacionales entre 5.000 y 15.000 alumnos:
número de alumnos de grado, presupuesto y gasto por alumno, 1998

Universidades	Alumnos	Presupuesto	Gasto por alumno	
Salta	15.984	32.383.633	2.026	
Luján	14.277	22.984.112	1.610	
La Matanza	14.177	26.319.734	1.857	
Río Cuarto	12.898	38.538.164	2.988	
Misiones	11.100	30.811.611	2.776	
Santiago del Estero	10.211	17.721.588	1.736	
Centro	7.840	28.914.796	3.688	
La Pampa	6.661	21.119.499	3.171	
Formosa	5.970	10.588.305	1.774	

II.3  Recursos de las universidades

Los recursos de las universidades provienen en su mayor parte de los aranceles cobrados. Se advierte también la importancia de las donaciones en un caso; y en otro los ingresos por prestación de servicios (organización de conferencias y servicios de turismo).

Cuadro II.3: recursos de las universidades de Morón, UADE, Palermo y San Andrés

Ingresos	Morón	Uade	Palermo	San Andrés	
Aranceles	27.321.931	38.514.220	18.776.213	6.359.420	
Ventas de publicaciones	7.696				
Ingresos por conferencias y actos	351.636				
Ingresos agencia de turismo	297.490				
Derechos y aranceles varios		631.982			
Ingresos por servicios directos		487.279			
Contribuciones de graduados		128.122			
Donaciones				3.770.909	
Menos Becas		-418.751		-783.794	
Total recursos	27.978.753	38.431.590	18.803.017	10.283.338	

Una discriminación mayor de los recursos de la Universidad de San Andrés es la siguiente:

Cuadro II.4:  Universidad de San Andrés: detalle de los recursos  (1998) 

Grado
   Aranceles
   Becas generales otorgadas
   Descuentos
Subtotal	
5.172.667
-631.478
-4.695
4.536.494	
Postgrado
   Aranceles
   Becas generales otorgadas
Subtotal	
1.852.056
-152.316
1.699.740	
Cursos, seminarios e inscripciones	123.186	
Total de aranceles netos	6.359.420	
Donaciones para becas 
Donaciones para inversiones
Otras donaciones
Total de donaciones	690.513
3.071.596
8.800
3.770.909	
Otros ingresos	153.009	
Total de recursos	10.283.338	

En el cuadro 4 se advierte que las dos fuentes de ingresos de la Universidad de San Andrés son los aranceles (62%) y las donaciones (37%). La mayor parte de las donaciones (el 81%) se dirige a inversiones, que deberán ser las de infraestructura, dado el plan de construcciones de la Universidad.

II.4.  Gastos de las Universidades

Los gastos de las universidades no obedecen a una sistematización común, por lo que se considerarán por separado.

Universidad de Morón

Los gastos ordinarios de la Universidad de Morón son los siguientes:

Sueldos y cargas sociales	21.721.552	
Honorarios y otras retribuciones	1.222.982	
Publicidad	979.650	
Otros	3.500.677	
Total al 31-3-00	27.424.861	

La aplicación de los fondos que realizó la Universidad fue la siguiente:

Gastos de administración pagados	11.657.985	
Gastos específicos pagados	15.820.432	
Adquisición de bienes de uso	1.788.333	
Otros	164.831	
Total	29.431.581	

Universidad Argentina de la Empresa

Los gastos operativos de la Universidad Argentina de la Empresa son los siguientes:

Gastos de enseñanza y extensión	20.804.800	
Gastos de apoyo a la enseñanza	12.533.566	
Otros	2.992.308	
Total de gastos operativos	36.330.674	

Universidad de Palermo

	Los gastos operativos de la Universidad de Palermo, clasificados por objeto, al 30 de abril de 2000, son los que figuran a continuación:

Conceptos	Académicos	Invest. y des.	Administrac.	Comunicación y desarr. instit.	Total	
Sueldos	5.071.514	1.390.576	1.308.778	408.993	8.179.862	
Leyes sociales	955.467	261.983	246.572	77.053	1.541.076	
Honorarios	840.150	130.164	212.995	-	1.183.310	
Gastos de investigación y desarrollo		800.270			800.270	
Otros	790.546	576.181	1.628.362	2.353.279	5.348.366	
Total	7.657.677	3.159.174	3.396.707	2.839.325	17.052.884	

Universidad de San Andrés

Los criterios de manejo de fondos adoptados son: primero, que los costos operativos se cubran con los aranceles; segundo, que se obtengan aportes y donaciones para cubrir y ampliar las becas y para las inversiones en edificios y otros aspectos de la infraestructura. Las donaciones se reciben a través de la Fundación San Andrés y han sido suficientes como para que los gastos de infraestructura no se cubran con aranceles y para que se mantengan las remuneraciones al personal docente; en este aspecto se aspira a que las remuneraciones aseguren una dedicación docente cada vez mayor. 

Del lado de los gastos, los dos rubros importantes son los gastos operativos y las inversiones en activos fijos. 

Los gastos operativos de la Universidad de San Andrés en 1998 eran los siguientes:

Gastos generales de administración central
Específicos de sectores
Total de gastos operativos	-188.818
-7.266.981
-7.455.799	
Subtotal	2.827.539	
Depreciación de bienes de uso
Juicios y contingencias
Resultados financieros netos	-327.096
-141.453
17.016	
Superávit del ejercicio	2.376.006	
Inversiones en activos fijos	4.621.369	

Si se discriminan los gastos destinados a docencia, investigación y desarrollo institucional, los resultados son los que se muestran a  continuación:

	Docencia	Investigación	Desarrollo institucional	Totales	
Humanidades	584.621	413.685	102.784	1.101.090	
Economía	472.149	463.764	91.433	1.027.346	
Administración	791.040	312.924	122.032	1.225.996	
Matemática	282.995	289.870	42.703	615.568	
Totales	2.130.805	1.480.243	358.952	3.970.000	
Porcentajes	53,67	37,29	9,04	100	
 
Fuente: Universidad de San Andrés, Informe de evaluación externa presentado a la CONEAU.

II.5 Patrimonio de las Universidades

Las universidades privadas en general tienen importantes patrimonios, consistente sobre todo en infraestructura. Como se trata de asociaciones sin fines de lucro no pueden generar beneficios a sus socios. Una forma de emplear los recursos sobrantes sin que revistan la forma de beneficios distribuidos, consiste en desarrollar una actividad económica paralela bajo la forma de construcción de infraestructura. A continuación se describirán algunos de los activos de las universidades y, en particular, se reseñarán algunas de las obras realizadas, de acuerdo con información suministrada por ellas mismas.

Universidad de Morón

La Universidad de Morón es propietaria de los siguientes bienes de uso:

Terrenos 	12145588,66	
Máquinas y equipos	3572578,32	
Instrumental científico	1361463,22	
Otros	5489211.33	
Totales	22568841,53	

Universidad Argentina de la Empresa

La Universidad Argentina de la Empresa, al 31 de diciembre de 1999 tenía un importante patrimonio, cuyos bienes de uso y activo corrientes eran los siguientes:

Bienes de uso	Netos (menos amortizaciones)	
		
Edificios y construcciones	42.286.999	
Terrenos	14.734.124	
Muebles y útiles	2.751.380	
Instalaciones	4.252.033	
Instrumentos de laboratorio	244.110	
Equipos de computación	702.386	
Libros biblioteca	29.173	
Totales	65.050.205	
		
Activos corrientes		
		
Caja y bancos	475.390	
Inversiones corrientes	67.842.093	
	.	
Plazos fijos moneda extranjera	.58.463.190	
Otros	.9.378.903	
	..	
Créditos	1.843.168	
Otros activos	129.011	
Inversiones no corrientes	57.631.493	
		
Títulos públicos	53.933.322	
Acciones negociables en bolsa	3.872.559	

Universidad de Palermo

Los bienes de uso de la Universidad de Palermo al 30 de abril de 2000 eran:

Inmuebles	11.226.793	
Biblioteca	3.256.867	
Sistemas	1.275.514	
Otros	1.626.738	
Total	17.385.912	

Universidad de San Andrés

En 1998, la Universidad de San Andrés destinó 4.621.369 pesos a inversiones en activos fijos.	

II.6 Propiedades inmobiliarias

A continuación se reseñarán las propiedades inmobiliarias de las Universidades del Salvador, Católica Argentina, de Belgrano, de Palermo y de San Andrés.

Universidad del Salvador

La Universidad del Salvador dispone de un importante conjunto de edificios, en las ciudades de Buenos Aires, Pilar, Mercedes (Prov. de Buenos Aires), San Miguel (Prov. de Buenos Aires), Gobernador Virasoro (Corrientes), Venado Tuerto, Posadas y Bahía Blanca.

En la ciudad de Buenos Aires tienen su sede: i) el Rectorado, Vicerrectorados y Secretaría General (Viamonte 1856). ii) Cobranzas, Tesorería, Personal, Administración General, Librería, Facultad de Filosofía, Inscripciones, Vicerrectorados de Formación, investigación y Desarrollo, y Académico y Asuntos Estudiantiles (Rodríguez Peña 714 al 770). iii) Facultad de Ciencias Jurídicas y Biblioteca General (Perón 1818). iv) Facultad de Ciencias de la Educación y de la Comunicación Social y la Escuela de Estudios Orientales (Callao 853). v) Escuela de Artes de Teatro (Junín 1063). vi) Facultades de Ciencias de la Administración, de Psicopedagogía y de Sicología (M. T. de Alvear 1312/26). vii) Facultad de Ciencias Económicas (M. T. de Alvear 1335). viii) Facultad de Historia y Letras (Tucumán 1699, Rodríguez Peña 552/647/670), Instituto de Prevención de la Drogadependencia Rodríguez Peña 653), Librería (Rodríguez Peña 676) C.A.T. (Rodríguez Peña 640). ix) Facultad de Medicina (Tucumán 1845). x) Facultad de Ciencias Sociales y Facultad de Ciencias Exactas y Naturales (H. Yrigoyen 2441).

En el Km. 54,5 de la Ruta Panamericana, Ramal Pilar, tiene el campus Nuestra Señora del Pilar, con un terreno de 67 hs, con 20.000 m2 edificados, cubiertos y semicubiertos, de modernas instalaciones. Existen dos pabellones que suman 7.662 m2, en donde se instalaron aulas, las bibliotecas, el oratorio, el aula magna y otras dependencias. Estos edificios forman parte de un proyecto que, una vez terminado, podrá albergar a 20.000 estudiantes. En el campus se proyecta la construcción de un Hospital Escuela de alta complejidad, junto con el Municipio y el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires; a tales efectos, se cedió a la Universidad un predio de 25 hs. Recientemente se inició la construcción de un auditorio y centro de convenciones en este predio, con una inversión de 3,2 millones y una superficie cubierta de 2800 m2. 

La Universidad del Salvador dispone de una línea de crédito otorgada por el Banco Mundial para el financiamiento del desarrollo de este Campus. Dado su tamaño y ubicación, el potencial de desarrollo inmobiliario de este campus con fines comerciales es muy alto, por lo que esta Universidad tiene varios proyectos en estudio que apuntan a generar en este campus actividades complementarias que puedan genera ingresos para la Universidad, como residencias, un hotel, comercios y el centro de convenciones que ya se encuentra en construcción.

La Sede Mercedes (Prov. de Buenos Aires) ocupa 700 m2 de un edificio reciclado donde se dictan las carreras de abogacía y sicología.

La Sede San Miguel funciona en un predio cedido por la Fuerza Aérea Argentina con el compromiso de dictar carreras de grado y postgrado. Tiene 10.000 m2 cubiertos.

El Campus San Roque González de Santa Cruz es un predio de 1132 hs ubicado en Gobernador Virasoro (Prov. de Corrientes). Es sede de las carreras de agronomía, veterinaria, tecnología de alimentos, ingeniería forestal y técnico universitario de producción ganadera. Tiene 4.000 m2 cubiertos y se proyecta la construcción de un total de 12.000 m2.

En el Instituto Santa Rosa, ubicado en Venado Tuerto (Prov. de Santa Fe) estudian 163 alumnos; y en el Instituto Superior del Profesorado Antonio Ruiz de Montoya de Posadas (Prov. de Misiones) estudian 197 alumnos.

Universidad Católica Argentina

La Universidad Católica Argentina tiene 9 edificios sobre una superficie de 58.245 m2. En la ciudad de Buenos Aires cuenta con el edificio Santa Maria de los Buenos Aires (Av. Alicia Moreau de Justo 1300) donde funcionan el rectorado, los vicerrectorados, las secretarías, el Instituto para la Integración del Saber, la Fundación Amigos de la Universidad y el auditorio. En el edificio Santo Tomás Moro (Alicia Moreau de Justo 1400) tienen sede las Facultades de Ciencias Sociales y Económicas y de Derecho y Ciencias Políticas, el Instituto de Ética Biomédica y un auditorio. El edificio San Alberto Magno funcionan las Facultades de Filosofía y Letras, de Artes y Ciencias Musicales, de Derecho Canónico, de Ciencias Fisicomatemáticas  e Ingeniería y de postgrado en Ciencias de la Salud. Además, los Institutos de Cultura y Extensión Universitaria, de Espiritualidad y Acción Pastoral y de Comunicación Social, Periodismo y Publicidad, el Departamento de Ingreso y Estudios Preuniversitarios y un auditorio. Asimismo están los edificios donde funcionan la Facultad de Ciencias Agrarias (Ramón Freire 183), la Facultad de Teología (Concordia 4422), el Colegio Secundario Santo Tomás de Aquino (Tte. Gral.- Perón 1862), el Ateneo de la Juventud (Riobamba 165) y el Campo de Deportes de 5 hectáreas (Parque Leloir en el Partido de Morón.

La UCA adquirió en 1992 los cuatro edificios que hoy ocupa en el lado este del Dique 2 de Puerto Madero a través de una adjudicación directa, sin pasar por oferta pública, que realizó la Corporación Antiguo Puerto Madero SA en su favor. La operación fue autorizada por los dos accionistas de la Corporación: el Estado Nacional y la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.

Universidad de Belgrano

La Universidad de Belgrano tiene 16 edificios, la Torre Ciudad Universitaria, 6 subsuelos y el Club Universidad de Belgrano.

Los 16 edificios comprenden 15.800 m2, en donde funcionan 8 facultades, 2 escuelas, varias dependencias administrativas, los Departamentos de Estudios de Postgrado, de Televisión y de Investigación. 

La Torre Ciudad Universitaria tiene 22 pisos y 36.000 m2. En ella funcionan 4 facultades, dependencias del Rectorado, un laboratorio de computación, dependencias administrativas, 3 confiterías, 2 pisos para actividades de investigación y una sala de lectura para 400 lectores. Existen además 6 subsuelos, en los que se instalaron: 1 auditorio para 800 personas, 1 sala de conciertos para 800 personas, una sala de convenciones para 900 personas, un depósito de biblioteca para 500.000 volúmenes y 4 pisos de estacionamiento. El Club Universidad de Belgrano tiene 22 hs.  

Universidad de Palermo

La Universidad de Palermo dispone de cinco edificios con 22.500 m2 ubicados sobre la calle Mario Bravo, a los que debe agregar el edificio de la Avenida Córdoba 3501. Existe un importante programa de construcciones en desarrollo que se extiende hasta el 2003.

Universidad de San Andrés

La Universidad de San Andrés posee un campus con tres edificios, que suman 7.500 m2 cubiertos, que están en medio de un parque. En el microcentro de la ciudad de Buenos Aires alquila un local para las actividades de postgrado. La extensión disponible del campus es de 70.000 m2. Existen tres edificios. El primero se concentra la actividad académica; en el segundo se ubican las aulas; y en el tercero hay una sala de usos múltiples, el centro de cómputos, la sala de convenciones y otras dependencias. En su planta alta está la biblioteca. Se prevé la construcción de dos nuevos edificios, uno destinado a la Escuela de Educación (550 m2) y otro destinado a gabinetes para profesores y aulas. A largo plazo, y sujeto a la obtención de donaciones, se proyecta la construcción de un gimnasio cubierto.

II.7. Sobre la eficacia y eficiencia social de las universidades privadas 

Duración media de las carreras

La duración media de las carreras no presenta grandes diferencias entre las universidades nacionales y las privadas: los promedios son de 1,6 y 1,4, respectivamente (ver cuadro II.5).  En algunas universidades privadas con pocos alumnos se observan promedios muy bajos  (Austral, Adventista del Plata, Maimónides, San Andrés, Di Tella).
Cuadro II.5
Universidades nacionales y privadas: duración media de las carreras en relación a su duración teórica, por universidad 
(universidades públicas, 1997; universidades privadas, 1996)

Universidades nacionales	Promedio	
Promedio	1,6	
Buenos Aires	...	
Catamarca	...	
Centro	1,6	
Comahue	1,7	
Córdoba	1,5	
Cuyo	1,7	
Entre Rios	1,6	
Formosa	-	
Gral. San Martín	-	
Gral Sarmiento	-	
Jujuy	-	
La Matanza	1,1	
La Pampa	1,5	
La Plata	1,6	
La Rioja	-	
Lanús	-	
Litoral	1,5	
Lomas de Zamora	-	
Luján	1,6	
Mar del Plata	..	
Misiones	-	
Nordeste	1,6	
Patagonia Austral	-	
Patagonia San Juan Bosco	-	
Quilmes	-	
Rio Cuarto	1,4	
Rosario	1,4	
Salta	1,8	
San Luis	1,6	
San Juan	1,7	
Santiago del Estero	1,9	
Sur	1,4	
Tecnológica Nacional	1,3	
Tres de Febrero	-	
Tucumán	1,5	
Villa María	-	

Universidades privadas
	Promedio	
Promedio	1,4	
Aconcagua	1,5	
Adventista del Plata	1,1	
Argentina de la Empresa	1,2	
Argentina John Kennedy	1,2	
Austral	1,0	
Belgrano 	1,6	
Blas Pascal	1,4	
CAECE	1,6	
Católica Argentina	1,5	
Católica de Córdoba	1,3	
Católica de La Plata	1,5	
Católica de Santa Fe	1,5	
Católica de Santiago del Estero	1,8	
Ciencias Empresariales y Sociales	1,0	
Concepción del Uruguay	1,2	
Juan Agustín Maza	1,7	
Maimónides	1,0	
Marina Mercante	1,4	
Morón	1,4	
Museo Social Argentino	1,4	
Palermo	1,2	
Salvador	1,5	
San Andrés	1,2	
Torcuato Di Tella	1,2	

Fuente: Ministerio de Educación, Secretaría de Educación Superior, Anuario 1998 de Estadísticas Universitarias, Buenos Aires, noviembre de 2000.

En cuanto a la duración clasificada por carreras (ver cuadro II.6), tampoco se observan diferencias muy significativas, aunque se mantiene el promedio inferior de las universidades privadas. 
Cuadro II.6 
Universidades nacionales y privadas: Relación entre la duración media
y la duración teórica de 20 carreras seleccionadas

	Universidades nacionales	Universidades privadas	
Promedio	1,56	1,42	
Licenciado en sicología	1,26	1,45	
Medicina	1,41	1,10	
Ingeniero electrónico	1,42	1,40	
Farmacia	1,44	1,47	
Licenciado en economía	1,48	1,38	
Ingeniero mecánico	1,50	1,35	
Abogacía	1,50	1,47	
Bioquímica	1,50	1,43	
Odontología	1,50	...	
Arquitectura	1,53	1,26	
Veterinaria	1,55	...	
Contador público	1,55	1,42	
Licenciado en administración	1,57	1,34	
Ingeniero químico	1,57	...	
Ingeniero agrónomo	1,58	1,36	
Ingeniero en sistemas de información	1,60	1,46	
Licenciado en comunicación social	1,62	1,43	
Ingeniería civil	1,64	1,55	
Ingeniero electricista	1,77	1,47	
Licenciado en sistemas	1,85	1,48	

Fuente: Ministerio de Educación, Secretaría de Educación Superior, Anuario 1998 de Estadísticas Universitarias, Buenos Aires, noviembre de 2000.

Alumnos

En las universidades privadas se observa un predominio de las carreras de ciencias sociales (64,0%), seguida por las ciencias aplicadas (18,4%). En las universidades públicas también se manifiestan estas preferencias, pero en grado menor (42,2 y 26,7%). En las ciencias de la salud existe un claro predominio de las universidades nacionales. (ver cuadro II.7)

Cuadro II.7
Universidades nacionales y privadas: 
Alumnos de carreras de grado según ramas de estudio, 1998

Ramas de estudio	Alumnos en universidades nacionales	Alumnos en universidades privadas	
Total	           945.790                %	          168.295                %     	
Ciencias básicas	             27.440               2,9	              1.728               1,0  	
Ciencias aplicadas	           252.007             26,7	            30.925              18,4	
Ciencias sociales	           399.384             42,2	          107.644              64,0	
Ciencias humanas	           126.943             13,5	            18.307              10,9	
Ciencias de la salud	           132.976             14,0	              9.691                5,7	
Sin distribuir	               7.040               0,7		

Fuente: Ministerio de Educación, Secretaría de Educación Superior, Anuario 1998 de Estadísticas Universitarias, Buenos Aires, noviembre de 2000.

Egresados

La relación egresados-alumnos es mayor en las universidades privadas: con el 15,1% del total de alumnos del sistema, generan el 24,6% de los egresados. Queda por estudiar si esta sobre-representación de las universidades privadas se debe a una mejor calidad de enseñanza, al nivel social de sus estudiantes (acaso la posibilidad de estudiar sin trabajar mejora los resultados universitarios), o a al doble carácter de estudiantes y de clientes que tienen sus alumnos. (ver cuadro II.8)
Cuadro II.8
Universidades nacionales y privadas: 
Egresados de carreras de grado según ramas de estudio, 1997

Ramas de estudio	Egresados de universidades nacionales	Egresados de universidades privadas	
Total	              34.503                %	             11266            %	
Ciencias básicas	                1.071               3,1	                 209            1,9	
Ciencias aplicadas	                8.293             24,0	              2.150          19,1	
Ciencias sociales	              12.854             37,3	              6.691          59,4	
Ciencias humanas	                4.536             13,1	              1.773          15,7	
Ciencias de la salud	                7.749              22,45	                 443            3,9	

Fuente: Ministerio de Educación, Secretaría de Educación Superior, Anuario 1998 de Estadísticas Universitarias, Buenos Aires, noviembre de 2000.

Costos por estudiante

La falta de transparencia con la que se califica a muchas Universidades públicas no aparenta ser un monopolio estatal. Fragmentada, parcial, la información, en particular de la masa salarial, dificulta conocer el funcionamiento interno de estas organizaciones, conocer el costo docente y evaluar qué mejoras puede conseguir un gerenciamiento privado de todo el sistema universitario, y a qué precio.

Por ello, el establecimiento de ratios de eficacia y eficiencia no es tarea fácil. Un indicador posible es el costo por estudiante en el sector privado en relación con el sector público. En el caso de las Universidades privadas analizadas aquí, si comparamos los aranceles que expresan el costo por estudiante, con nueve Universidades públicas de semejante magnitud, obtenemos un promedio de 3852 pesos para el sector privado y de 2403 para el sector público.

 
Fuente: elaboración propia en base a cuadros II.1 y II.2.

II.8 Conclusiones preliminares

En síntesis, los datos económicos o aquellos referidos a la duración y composición de las carreras permiten elaborar algunas líneas de reflexión.

Una primera reflexión hace a la “universalidad” o a la “focalización” de las Universidades públicas y privadas. Por origen y proyecto, la Universidad pública abarca todos los campos del conocimiento humano, sin definir a priori el tipo de egresado que se busca. Es el reflejo de la evolución histórica argentina que va desde la reforma del 18 hasta la década del sesenta. El perfil de las Universidades privadas es diferente: por costo de oportunidad, se centran en las carreras empresariales (consideradas a justo título como pertenecientes a las ciencias sociales) y focaliza así su oferta universitaria. 

De este modo se acentúa el carácter reproductor de las relaciones sociales existentes de toda institución universitaria, con el agravante que la Universidad privada tiende a ocupar campos del conocimiento, como el económico, que reivindica como legitimidad propia (articulación entre donaciones de grandes empresas privadas, asistentes y salida laboral). Esta naturaleza sella una determinada homogeneidad en los estudios, en la manera de enseñar sin que sean una garantía de excelencia académica. Esta focalización, esta uniformidad, la doble naturaleza del estudiante permiten suponer una concentración de los conocimientos, que llegaría a culminación con la desaparición de la Universidad pública y la “clientelización” de las personas que deseen estudiar. 

Las Universidades privadas son presentadas como el modelo a seguir para todo el sistema de educación superior. En la perspectiva de la “sociedad de mercado”, la educación universitaria sólo debe ser accesible a quien pueda pagarla, puesto que se considera como una “inversión” del individuo, que le permitirá en el curso de su vida aumentar su “empleabilidad”, con una tasa de beneficio que permita el retorno de la inversión. En este esquema, la Universidad pública falsea el normal funcionamiento, puesto que propone un servicio de similares características sin aranceles. Allí radica el “dumping” del sector público, que en esa perspectiva teórica distorsiona la libertad de elección de las personas e impide la óptima distribución de recursos y de conocimientos. 

El arancelamiento como exigencia, la privatización como ambición, son los parámetros con los que se considera a la Universidad pública desde la perspectiva privada. 

Sin embargo, la inexistencia de información económica sobre las Universidades privadas, tanto de su parte como por parte del Estado, configura un pobre terreno de investigación, que no ayuda a la toma de decisiones: la ausencia de una regulación económica efectiva del sector dificulta una evaluación completa de su desempeño financiero. 

Es difícil también hacer comparaciones entre el patrimonio edilicio y la cantidad de alumnos. La relación entre el valor declarado de este patrimonio y la cantidad de alumnos,  en los casos donde se dispone de esta información, es muy dispar: 746 $/alumno en Morón, 3871 en la UADE y 2146 en Palermo.

Lo que aparece como evidente es que las Universidades privadas con políticas mas agresivas de crecimiento y difusión de su oferta académica invierten grandes sumas en la construcción de edificios emblemáticos de mayor costo relativo pero que cumplen varios fines aparte de su función educativa: presentar una imagen de solidez económica, inyectar valores culturales de prestigio en esta imagen (a través de obras de diseñadores de fama internacional o del rescate del patrimonio histórico) y establecer como oferta diferenciada un ambiente de calidad para sus alumnos, por contraposición a alicaído estado de la infraestructura de las universidades públicas tradicionales. También existe una estrategia de algunas Universidades privadas para la acumulación de reservas de terreno para supuestos futuros crecimientos en lugares estratégicos de la ciudad con fuertes procesos de valorización inmobiliaria, como es el caso de Puerto Madero o Pilar.

En síntesis:

•	Al carecer de información sobre salarios y escalafón es difícil evaluar la distribución de los fondos internos de las Universidades privadas.

•	El estatuto de Fundación esteriliza el estudio sobre la rentabilidad de estas organizaciones. 

•	Sorprende el patrimonio inmobiliario de algunas Universidades privadas, tanto en extensión como en instalaciones. Este patrimonio aparece en algunos casos como construido con un costo de inversión muy superior al estrictamente necesario para cumplir la función educativa en condiciones óptimas.
•	Existe un mayor costo por estudiante al comparar algunas Universidades privadas con otras Universidades públicas de similar magnitud. 

•	No parecen existir argumentos ni resultados económicos suficientes para afirmar la superioridad de las Universidades privadas por sobre el sistema público. 

•	Por último, la falta de transparencia en la información económica y financiera hacia la comunidad es la principal dificultad para el análisis. 

•	Este obstáculo invalida cualquier propuesta de adoptar el modelo de gestión privada en las Universidades públicas (¿cómo confiar en un sistema socialmente opaco por su misma naturaleza privada?).

ANEXO III 
EL SISTEMA UNIVERSITARIO: HACIA UNA VISIÓN DE CONJUNTO

A partir de los rasgos específicos que caracterizan al producido de la educación universitaria -externalidades, bienes públicos, imperfecta especificación con alto grado de artesanado en su generación, escala mínima, una temporalidad prolongada en la obtención y verificación de sus resultados, etc,- difícilmente el mercado sea una buena guía para dirigir el proceso de asignación de recursos y obtención de los resultados.

En ese sentido los rasgos de bienes públicos y la presencia de externalidades, devienen en problemas de apropiación imperfecta por parte de los eventuales oferentes. La imposibilidad de excluir del consumo, o del uso horizontal de tales bienes, llevaría -de aplicarse la regla individual costo marginal-ingreso marginal- a generar ofertas sub-óptimas en la producción de tales bienes y servicios. En idéntica dirección opera la existencia de riesgos, incertidumbres e imperfecta información.
 
Sumado a ello,  existe un conjunto de demandas sociales -no captadas desde la perspectiva individual- que también pueden quedar sub-representadas. Asociadas con temas de estrategias globales de la sociedad en su conjunto, formación de cohortes de dirigentes, creación de masas críticas por actividades, condiciones necesarias para ingresar a la captación de tecnologías y/o ciencia generadas en otros espacios económicos, estas razones también implican fallas asignativas si este proceso queda librado exclusivamente al mercado.

Finalmente se trata, en varios casos, de productos cuya especificación no puede contenerse en su totalidad en algún soporte físico, es decir son de especificación incompleta. La aprehensión completa de sus contenidos requiere de un proceso de aprendizaje posterior hecho que resta claridad al mecanismo de precios como eje del intercambio a la vez que favorece las relaciones de asimetría en los procesos de intercambio. 

Como consecuencia de las distorsiones analizadas, y ante la imposibilidad que para varios de los productos y servicios generados por la universidad  puedan individualizarse los perceptores finales de los beneficios, identificarlos y aislarlos  a fin de generar un sistema de costo-beneficio consistente con el requerido por el óptimo en asignación, la teoría sugiere que, al menos, parte de su costo sea sufragado a través de impuestos sectoriales o globales.  Sugiere, además, la necesidad de una  serie de precisos arreglos sociales para reglar situaciones de apropiabilidad difusa y el requerimiento de sistemas de información y costeo preciso de las actividades. Para analizar este proceso de generación e intercambio de saberes no plenamente especificados, con recursos económicos de diversos orígenes, a ser efectuado  entre agentes con claras asimetrías de poder e información, la teoría de los mercados es claramente insatisfactoria. Complementariamente y considerando que se trata de un bien en cuya generación intervienen varios actores que se condicionan mutuamente, es adecuado utilizar un enfoque sistémico para avanzar en el análisis de la generación e intercambio de los bienes y servicios producidos por el conjunto universitario. 

Siguiendo este enfoque, inicialmente y ya con referencia al caso nacional cabe analizar los siguientes aspectos:

a)	Objetivos. El análisis del conjunto de objetivos del sistema universitario incluye varios aspectos.  Inicialmente cabe señalar que el Estado conserva el señoraje del otorgamiento de los títulos -sólo una parte del producido universitario- ejerciendo por diversos medios su cesión a las Universidades. Pero existe una amplia diversidad de objetivos específicos en función de los lineamientos de cada una de las casas de altos estudios sustentados por su juridicidad (autonomía). Una línea divisoria inicial aparece entre las entidades públicas y las privadas; otra entre quienes optan por enfatizar en la enseñanza respecto de aquellas que lo hacen, complementariamente, en la investigación y/o la asistencia a la comunidad. Por último cada institución puede tener ópticas distintas de la realidad y proyectos diferentes para su modificación a futuro ya sea por acción u omisión.

¿Cómo establecen las universidades sus agendas concretas de actividades (o su modelo de actividades)?. La respuesta cubre un amplio abanico y permite introducirnos en las formas microeconómicas de regulación del sistema. En gran medida, desde una perspectiva amplia, depende de los grados de autonomía de los actores (las universidades) y de los marcos regulatorios de cada sistema en particular. Profundizando el análisis, incluso al interior de las Universidades, una parte no menor de sus actividades concretas está asociada con determinados agentes o conjuntos de agentes claves. En su toma de decisiones intervienen razones que van desde las posiciones principistas hasta las relaciones corporativas, no estando exentas de una dosis de inercia respecto de las actividades desarrolladas en el pasado, inciertas previsiones respecto del futuro e incluso un problema de percepciones y valores compartidos grupal y generacionalmente.
Finalmente, y a medida que se desciende a niveles operativos, cada uno de los docentes tiene grados de libertad no menores respecto a qué enseñar (o investigar o transferir a la comunidad) y cómo hacerlo y, con ello, convalidar -o no- el modelo pre-establecido (basados en mecanismos de asimetría y asincronía informativa que sustentan múltiples comportamientos de agencia).

El análisis de estos temas en el caso nacional, revela la presencia de un mecanismo altamente fragmentado, con escasa información relevante para la toma de decisiones y permeable a múltiples intereses. Por lo general, tanto el campo de acción concreto de cada una de las universidades como el lanzamiento de nuevas carreras, asimismo como las acciones en el campo del desarrollo científico y tecnológico, son efectuados desde una  óptica estrictamente individual y, en los hechos, en el  marco de una mínima coordinación estratégica de largo plazo. En otro orden, no existe un espacio institucional donde este tipo de actividades pueda ser consensuado, verificándose, en cambio, una marcada fragmentación en las instancias de coordinación y fijación de estrategias del sistema en su conjunto. Se trata sin duda de un campo donde se hace necesario repensar sustancialmente la institucionalidad, con sus respectivos instrumentos operativos.

b) Agentes. En el sistema universitario intervienen una multiplicidad de actores; el fortalecimiento de un sistema conlleva la necesidad de su de su identificación precisa como así mismo de sus pautas de funcionamiento. Ello incluye tanto la descripción de sus estructuras (tamaño, forma de organización, etc.) como la de sus conductas (actividades que realizan -en el campo educativo, tecnológico, cultural, asistencial, etc.-, objetivos individuales, motivaciones, sistemas de incentivos, etc.). En una versión resumida y acotada - ver gráfico anexo-,  los agentes relevantes del sistema universitario local son  los siguientes:

•	Las universidades públicas. Funcionan sobre la base de flujos y stocks de recursos provenientes del sector gobierno y con grados variables de autonomía en las formas de asignación interna de recursos. Son de tamaños diversos, así como ubicaciones y despliegues geográficos (sedes) variados. Sus organizaciones internas difieren sustantivamente: por facultades, departamentos o institutos, dependiendo del modelo educativo y la relación con la investigación que eligieron. Conforme con la legalidad vigente, se auto organizan y gestionan sobre la base de normas propias,  tienen un control social difuso,  a menudo ex post y gozan de variado prestigio sobre la base de desarrollos pasados que periódicamente son convalidados. Enfrentan la necesidad de diseñar mecanismos de control y evaluación que presionen para el logro de objetivos institucionales (ante la ausencia de las presiones del mercado). Sus objetivos pueden englobárselos dentro de la esfera social (no lucro), aunque, por ello no necesariamente están exentas de  presiones corporativas (de grupos de profesionales, no profesionales, ex alumnos,  usuarios específicos, etc.).

•	Las universidades privadas. Son iniciativas solventadas sobre la base de recursos propios (vía aranceles, donaciones, etc.) y, en algunos casos, con aportes públicos. Sus objetivos incluyen el lucro o al menos la imposibilidad de déficit relevantes durante períodos prolongados; como tales tienen la presión del mecanismo privado de asignación de recursos. Ello no resulta neutro a la hora de establecer pautas de productos, calidad de los mismos, métodos de enseñanza y lógicas de funcionamiento interno.  Varios de estos temas tienen matices diferenciales importantes en función de la forma jurídica que adoptan estas instituciones. Tienen grados elevados de auto organización y gestión; sus balanceos de control son mayoritariamente asociados con criterios privados a los que se les suman  unos pocos  de corte estatal; su validación institucional proviene tanto del cumplimiento de normas públicas como de las señales del conjunto social y del efecto reputación. Por su naturaleza, operan sobre la idea de segmentos de mercados específicos y, a menudo responden a circunstancias específicas y particulares (relaciones con congregaciones religiosas,  instituciones internacionales, comunidades étnicas, etc.).

•	Entidades sin fines de lucro. A menudo, los agentes mencionados previamente cuentan con una serie de instituciones de apoyo independientes con grados variables de influencia sobre la marcha de la institución. Las razones de su existencia son múltiples: captación de recursos adicionales,  agilización en la administración, especificidad de las actividades, circunvalación de los mecanismos de gestión y control, etc. Por lo general no caen dentro de la órbita de control y  evaluación de las universidades, con lo cual tienen grados relevantes de autonomía y, en algunos casos, incidencia real en el proceso de toma de decisiones. 

•	Otras formas institucionales asociadas a las Universidades. En estos casos -con formas de organización y autonomías propias se inscriben los Institutos o laboratorios (de investigación, etc.) o bien emprendimientos empresarios concretos. Existe una amplia variedad de posibilidades de organización, dependiendo en gran medida del tipo de estrategia que sustenta su creación, las actividades y los recursos con que cuenta la universidad, etc.

•	Los Colegios y Consejos Profesionales. Estas formas de organizaciones son el nexo posterior del egresado con el mundo profesional. Son múltiples los aspectos que pueden desarrollar estas organizaciones, que, por lo general, operan disociadas de las Universidades en lo operativo. En muchos casos,  son de afiliación obligatoria (de forma directa o indirecta) y en otros, además funcionan sobre la base de  la adhesión de los asociados. Sus relevancias y ámbitos de acción son muy variados: va desde organizaciones cercanas a corporaciones (con algunos rasgos de las guildas del medioevo en lo referido a sus barreras al ingreso) hasta entidades de capacitación continua bajo la lógica de los bienes club. Agrupados por profesiones, su incidencia concreta en el campo profesional está fuertemente relacionado con los ámbitos de acción de  legislaciones generales (Ley de Asociaciones Profesionales) y/o con otras específicas a su campo laboral. En otro orden, en algunos casos y dada la juridicidad de las universidades se convierten en actores de cierto peso en los estamentos de gobierno de las facultades y con ello inciden claramente sobre su funcionamiento.

•	Los entes de regulación y supervisión general. Casos como los Ministerios de Educación o las comisiones de acreditación ejercen ciertos niveles de control y operan como controles de acceso al sistema (apelando a la idea de señoraje de títulos y apertura de universidades y carreras). Se trata, en el caso local, de un conjunto de instituciones que por lo general, tiene alcance acotado y sobre temas parciales del accionar universitario.

•	La autoridad económica. Como parte de los poderes ejecutivos que centran sus actividades en el ámbito de lo económico. Con relación al sistema universitario opera en varias direcciones. Por un lado administra y ejecuta el presupuesto (esencial para el sistema público) y por otro regula el accionar operativo e impositivo del sector privado (también en el marco del presupuesto). En otro orden, establece -por acción, inercia u omisión-  estrategias económicas de las cuales emanan señales de precios que activan mercados y sectores con las respectivas demandas por calificación universitaria.

•	El Congreso de la Nación. Responde a la representación de la ciudadanía manifestándose a través de la acción legislativa. A través de dos tipos de acciones: la primera de corte puntual y no periódico al través del mecanismo de sanciones de leyes que de forma directa o indirecta afectan a la educación superior. La segunda, anualmente, a través de la fijación del nivel, reparto y forma de asignación del presupuesto. Cabe señalar, habitualmente, la existencia de comisiones parlamentarias sobre el tema educativo.

•	Los entes de control.  En el caso de las Universidades públicas a través de los informes de la Sindicaturas,  abocadas el control del  cumplimiento de las normas administrativa. Para otras formas de organización -como los Institutos o las empresas educativas privadas- existen organismos de control específicos de acuerdo a las formas jurídicas pero sin que ello implique controles sobre el contenido educativo.

•	Los sindicatos. Existe una amplia variedad de organizaciones sindicales en varios niveles del sistema; la agremiación sigue diversos criterios: por actividades (docentes y no docentes), por tipo de empleador (público y/ privados),  por criterios políticos, etc. 

•	Las asociaciones de representación de Universidades. Ya sean las conformadas por universidades privadas o las públicas, o las diversas agrupaciones posibles por región geográfica o intereses comunes. En particular, han quedado establecidos los siete Consejos Regionales de Planificación de la Educación Superior (CPRES).

•	Los alumnos, cuyas formas de inserción van desde lo individual hasta la  existencia de estructuras institucionales sustentadas por normas en el marco de las leyes universitarias. A menudo debido a la diversidad de  iniciativas y divergencias ideológicas y políticas, ello se traduce en la presencia de varias organizaciones de representantes con diversos grados de articulaciones horizontales (respecto de organizaciones similares en otras instituciones) o verticales (en el ámbito de federaciones o asociaciones nacionales).

Individualmente considerados, los alumnos conforman un conjunto altamente heterogéneo. Ella responde  a diversos factores: nivel de conocimiento alcanzado durante la escuela secundaria, distribución del ingreso y la riqueza, ubicación geográfica, medio social del cual provienen, nivel de acceso a la información, etc.. Todo ello es relevante a la hora de identificar los grados de accesibilidad al sistema universitario. En todo caso el rasgo central es la heterogeneidad y como tal, los sistemas de acceso a la Universidad deben necesariamente considerar a éste como un dato central en los diseños institucionales.

•	Los usuarios. Si bien puede afirmarse que la llegada es hacia la sociedad en su conjunto, una clasificación más precisa permite establecer algunos sectores en particular: las familias de determinada región y/o estratos sociales, étnicos o confesionales, otros agentes del sistema educativo, los profesionales afines, las empresas (divididas por región de influencia o actividad), el sector público, actividades específicas en las cuales la Universidad tiene presencia relevante (caso de salud, ciencia y técnica, e incluso la educación preuniversitaria).

•	El escenario internacional.  A los actores previos mencionados ubicados en el plano local, cabe señalar la presencia de otros actores externos; dicha relevancia adquiere importancia dada la actual tendencia hacia la globalización (que incide sobre las formas de comunicación y articulación con el exterior y cierta tendencia a la internacionalización de un conjunto relevante de universidades extranjeras). El nexo tiende a establecerse con: universidades extranjeras, institutos de investigación, fundaciones (de financiación de actividades o de ejecución conjunta), organismos internacionales (en su doble cariz de financiadores y/o emisores/transmisores de ideología sobre el tema educativo).  

b)	Reglas de funcionamiento, jerarquías e incentivos. Existen (por acción u omisión) algunos elementos centrales en este tema:

•	Una determinada jerarquía con cierta distribución -real y/o deseada- de roles (niveles de coordinación, ejecución, etc.);  

•	Reglas de comportamiento -formales o informales-  que guían la operatoria cotidiana de los agentes en su relación con pares locales o del exterior;  

•	Mecanismos de aprendizaje y corrección en el establecimiento de las normas de funcionamiento y fijación de objetivos;

•	Sistemas de incentivos, tanto a nivel del sistema en su conjunto (sistémicos) como de los actores (individuales).

En este contexto, actores con conductas, estructuras y motivaciones tan diferentes -pero todos bajo el paraguas del concepto de educación superior- operan bajo una serie de reglas de coordinación. Estas reglas de gobernación, con diversos niveles de formalización, establecidas socialmente a lo largo de años (muchas veces sujetas a cambios o manipulaciones por parte de alguno de los múltiples actores del juego sistémico), son claves a la hora de establecer los niveles de eficiencia del conjunto social.

Como tal, su análisis en vista a un caso concreto debe considerar algunos temas esenciales relacionados con la presencia de múltiples relaciones de agencia entre los involucrados en el sistema, la presencia de racionalidad limitada en la conducta de los agentes, y otras distorsiones que abren las puertas a eventuales desvíos en las conductas de los agentes. En función de ello, la calidad de las reglas de gobernación, es determinante para establecer la eficiencia de la inversión en educación superior. Parte de la eficiencia requiere el establecimiento de reglas de funcionamiento y mecanismos de incentivos correctos en el ámbito de instituciones micro y parte de la coordinación y complementación con los de nivel sistémico. Adicionalmente el establecimiento de criterios de contabilidad social -considerando la diversidad de los costos por actividad desarrollada como asimismo de la valorización de los diversos resultados emergentes- es decisivo bajo cualquier sistema de  intervención que se adopte.

Varios son los temas donde las reglas de gobernación del sistema universitario local se encuentran bajo tensión. Examinemos brevemente algunas de ellas a la luz de la estructura del conjunto institucional.

En el ámbito de financiación la regla central pasa por un aporte sustantivo proveniente del tesoro nacional. El reparto entre las diversas universidades se  efectúa en el Congreso Nacional. Nótese que mientras que cierta "regulación académica" es ejercida desde la SES, su financiamiento -ergo el sustento de los programas- recae en una institución -el Congreso- que no necesariamente cuenta con la información técnica para contar con criterios globales sobre los aspectos técnicos con profundidad sobre la materia. En otras palabras, no parece existir un espacio donde confluyan  los recursos (y sus asignaciones entre universidades) y las propuestas educativas. En otro orden, el sistema actual:

•	Tiene cierta inestabilidad estructural dado que al depender casi con exclusividad de los fondos del Presupuesto Nacional, queda severamente influido por la marcha de la recaudación general y entra en una puja redistributiva con otros componentes del gasto público;

•	Su temporalidad anual e incertidumbre impide el desarrollo de proyectos de mediano plazo, en una actividad donde los resultados no son inmediatos;

•	Los enfoques no contemplan otras fuentes públicas de ingreso no contenidas en los presupuestos; 

•	Finalmente se trata de una discusión centrada en el flujo de recursos sin ingresar al análisis de los stocks de bienes con que cuentan algunas de estas instituciones; en este caso, el producido de estos stocks generan o pueden generar rentas, que ingresas de muy diversas formas al sistema y que, por lo general, no siguen las reglas habituales de la distribución de fondos.

En lo referido a las normas que  modelan el tipo de bienes o servicios generados en las Universidades, cabe señalar:

•	La preeminencia de la docencia como eje central y casi excluyente en la visibilidad de las actividades universitarias; ello se materializa en sistemas de incentivos centrados en conceptos tales como títulos otorgados, rotación de alumnos, relación alumnos/docentes, etc., mientras que se asigna poca relevancia en los esquemas de asignación de presupuesto a las actividades de investigación científica y tecnológica o las de asistencia a la comunidad;

•	La presencia de criterios generales en el ámbito de grandes ramas o disciplinas; ello deviene en una multiplicidad de facetas y calidades al interior del sistema que  queda librado al efector;

•	Débiles mecanismos de control de calidad universitaria, basados formalmente más en el diagnóstico de los procesos que en los resultados, y articulados desde una perspectiva punitiva ex post y no correctiva durante el  proceso, que contemple la multiplicidad de diversidad de casos;

•	Una escasa visión estratégica de las actividades del sector en su conjunto y su reemplazo por acciones individuales centradas en la autoorganización;

En suma, con el actual marco institucional, ambos aspectos, el financiero y el académico,  se desenvuelven de manera desarticulada; ello genera severas tensiones en los procesos de asignación de recursos y de evaluación de calidades y pertinencias educativas.

d) La relación del sistema universitario y el entorno social. Inicialmente ello obliga, por un  lado, a definir un límite del sistema y, por otro, permite analizar la relación (en ambas direcciones) entre los cambios operados por el sistema y el entorno. El entorno puede leerse tanto como las relaciones que alguno o todos los integrantes del sistema mantienen con otros sistemas (como el científico no universitario, el productivo o la propia estructura de gobierno de la nación, provincias o municipios, las organizaciones sociales y profesionales, etc.) o con el contexto internacional (agentes educativos globales, generadores o difusores de nuevas tecnologías, desarrollos científicos, etc.)

Complementariamente, un tema adicional es  la relación existente  entre los objetivos del sistema  y el modelo de desarrollo adoptado por la sociedad.  En esa línea, y con referencia al caso nacional, interesa conocer: a)  cuál es el sistema compatible con la puesta en marcha de un modelo  social distinto al vigente cuando se establecieron el grueso de las instituciones educativas terciarias; b)  el proceso de re-adaptación institucional al nuevo modelo de funcionamiento y acumulación de la sociedad.

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ANEXO ESTADÍSTICO

ÍNDICE DE CUADROS

Cuadro 3.1. : Número de graduados cada 100 alumnos   (Sección 3, apartado 3.1)
Cuadro 3.2. : Gasto anual por alumno universitario  (Sección 3, apartado 3.1)
Cuadro 3.3.: Gasto por egresado universitario  (Sección 3, apartado 3.1)
Cuadro 3.4. : Población que cursa estudios universitarios cada 1000 habitantes  (Sección 3, apartado 3.1)
Cuadro 3. 5.:  Universidades nacionales. Cantidad de alumnos según tamaño de universidad (1988 y 1998)  (Anexo Estadístico)
Cuadro 3.6.: Universidades nacionales. Cantidad de alumnos según principal carrera de grado.  Tasa de crecimiento (1988 y 1998)  (Anexo Estadístico)
Cuadro 3.7.:  Universidades nacionales. Perfil de edades de alumnos según tamaño de universidad. (1998)  (Anexo Estadístico)
Cuadro 3.8.: Universidades nacionales. Cantidad de alumnos que trabajan (entre 20 y 35 hs. y más de 35 hs. semanales), clasificados por tamaño de las universidades. (1998)  (Anexo Estadístico)
Cuadro 3.9.: Universidades nacionales. Nuevos inscriptos según tamaño de universidad, ordenados por tasa de crecimiento.  (1988 y 1998)  (Anexo Estadístico)
Cuadro 3.10.: Universidades nacionales. Nuevos inscriptos en carrera de grado según rama de estudio y disciplinas. (1988 y 1998)  (Anexo Estadístico)
Cuadro 3.10.1: Universidades privadas. Nuevos inscriptos en universidades privadas. Tasa de crecimiento (1998/1995)  (Anexo Estadístico)
Cuadro 3.10.2: Universidades privadas. Tasa de crecimiento de nuevos inscriptos por carrera de grado según rama de estudio y disciplinas. (1995 y 1998)  (Anexo Estadístico)
Cuadro 3.11.: Universidades nacionales. Egresados de carreras de grado según tamaño de universidad. Tasa de  crecimiento. (1997/1987)  (Anexo Estadístico)
Cuadro 3.12.: Universidades nacionales. Cantidad de egresados de carreras de grado según rama de estudio y disciplina. Contribución al crecimiento. (1987-1997)  (Anexo Estadístico)
Cuadro 3.13.: Universidades privadas. Relación entre la duración teórica y la duración real para una selección de carreras. Año 1996 (Anexo Estadístico)
Cuadro 3.13.1: Universidades privadas. Distribución de frecuencia de los valores de la relación entre la duración teórica y la duración real.  Año 1996 (Anexo Estadístico)
Cuadro 3.14.: Universidades nacionales. Relación entre duración teórica y duración real, según carreras.  Año 1997 (Anexo Estadístico)
Cuadro 3.14.1: Universidades nacionales. Distribución de frecuencias de los valores de la relación entre duración teórica y duración real. Año 1997 (Anexo Estadístico)
Cuadro 3.15.: Universidades nacionales. Duración media promedio por carrera de grado. Año 1997 (Anexo Estadístico)
Cuadro 3.15.1: Universidades nacionales. Distribución de frecuencia de los valores de  duración media promedio por carrera de grado según frecuencia.  Año 1997 (Anexo Estadístico)
Cuadro 3.15.2: Universidades Nacionales. Distribución de la frecuencia de los valores de duración media promedio para las carreras  de duración media promedio mayor a 8.   (Anexo Estadístico)
Cuadro 3.15.3: Universidades nacionales. Distribución de la frecuencias de los valores de duración media promedio para las carreras con duración media promedio menor a 8.   (Anexo Estadístico)
Cuadro 3.16.: Universidades nacionales. Duración media promedio de las carreras de grado, agrupadas por rama de estudio. Año 1997  (Anexo Estadístico)
Cuadro 3.17.: Universidades nacionales. Relación entre gastos de personal y cantidad de alumnos, clasificados por tamaño de universidad y gastos por alumno. Años 1991 y 1998. (en miles de pesos)  (Anexo Estadístico)
Cuadro 3.18.: Universidades nacionales. Relación entre gastos y alumnos agrupados por tamaño de universidad. Año 1998 y estimación año 2000 (miles de pesos)  (Anexo Estadístico)
Cuadro 3.19.: Universidades nacionales. composición de los recursos totales recaudados  en el ejercicio 1998  (Anexo Estadístico)
Cuadro 3.20.: Universidades nacionales. Recursos propios recaudados por cantidad de alumnos, ordenado por monto recaudado. Año 1998  (Anexo Estadístico)
Cuadro 3.21.: Gasto público social consolidado en sectores sociales por función. 1996-1999 (en millones de pesos de 1997)  (Sección 3, apartado 3.4)
Cuadro 3.22.: Gasto público consolidado en educación, cultura y ciencia y técnica por subfunción (en % del PBI)  (Sección 3, apartado 3.4)
Cuadro 3.23.: Gasto público consolidado en educación, cultura y ciencia y técnica por subfunción  (Sección 3, apartado 3.4)
Cuadro 3.24: Evolución del gasto real en educación superior  (Sección 3, apartado 3.4)
Cuadro 3.25.: Cantidad de asistentes a las escuelas, colegios, universidades e institutos terciarios públicos. Total urbano, 1996. Por quintiles de ingreso (en %)  (Sección 3, apartado 3.4)
Cuadro 3.26.: Incidencia del gasto público social en educación. 1996 (en millones de pesos)  (Sección 3, apartado 3.4)
Cuadro 3.27.: Incidencia del gasto público social en educación. 1996 (en porcentajes)  (Sección 3, apartado 3.4)
Cuadro 3.28.: Indices de concentración y progresividad del gasto público por nivel educativo  (Sección 3, apartado 3.4)
Cuadro 3.29. : Universidades nacionales. Asignación de “Otros créditos a distribuir” (1993-2001)  (Anexo Estadístico)
Cuadro  8.1.: Gastos en actividades científicas y tecnológicas (ACyT). Años 1993-1999  (Sección 8, apartado 8.1)
Cuadro 8.2.: Personas dedicadas a ACyT, según tipo de entidad y función  (EJC)  (Sección 8, apartado 8.1)
Cuadro 8.3.: Gastos en investigación y desarrollo  por tipo de actividad. Año 1999  (Sección 8, apartado 8.1)
Cuadro 8.4.: Recursos dedicados  a ACyT en las universidades nacionales. Año 1998  (Sección 8, apartado 8.2)
Cuadro 8.5.: Recursos económicos aplicados a ACyT en las universidades públicas  (Sección 8, apartado 8.2)
Cuadro 8.5.1: Gasto total de las universidades públicas. Año 1998 (millones de pesos) (Sección 8, apartado 8.2)
Cuadro 8.5.2: Estimación del gasto total en ACyT en las universidades públicas. Año 1998 (Sección 8, apartado 8.2)
Cuadro 8.6.: Publicaciones relacionadas con CyT. Año 1997  (Sección 8, apartado 8.3)
Cuadro 8.7.: Publicaciones relacionadas con CyT por entidad. Año 1999  (Sección 8, apartado 8.3)
Cuadro .8.8.: Transferencia de tecnología y unidades de vinculación tecnológica.1993-1999  (Sección 8, apartado 8.3)
Cuadro II.1.: Siete universidades privadas: aranceles devengados en 1998  (Anexo II, apartado II.2)
Cuadro II.2.: Universidades nacionales entre 5.000 y 15.000 alumnos: número de alumnos de grado, presupuesto y gasto por alumno, 1998  (Anexo II, apartado II.2)
Cuadro II.3.: Recursos de las universidades. de Morón, UADE, Palermo y San Andrés  (Anexo II, apartado II.3)
Cuadro II.4.: Universidad de San Andrés: detalle de los recursos (1998)  (Anexo II, apartado II.3)
Cuadro II.5.: Universidades nacionales y privadas: duración media de las carreras en relación a su duración teórica, por universidad (universidades públicas, 1997; universidades privadas, 1996) (Anexo II, apartado II.7)
Cuadro II.6.: Universidades nacionales y privadas: Relación entre la duración media y la duración teórica de 20 carreras seleccionadas (Anexo II, apartado II.7)
Cuadro II.7.: Universidades nacionales y privadas: Alumnos de carreras de grado según ramas de estudio, 1998 (Anexo II, apartado II.7)
Cuadro II.8.: Universidades nacionales y privadas: Egresados de carreras de grado según ramas de estudio, 1997 (Anexo II, apartado II.7)

ÍNDICE DE GRÁFICOS

Gráfico3.1.: Edad media de los graduados según carrera/establecimiento (2000)  (Anexo Estadístico)
Gráfico 3.2. Evolución del gasto real en educación superior (universidades nacionales) 1991-1999  (Sección 3, apartado 3.4)
Gráfico II.1. Arancel/costo anual por estudiante: Universidades privadas y públicas (Anexo II)
Anexo III Gráfico 1: El Sistema universitario argentino -Flujo de financiamiento- (Anexo III)
Anexo III Gráfico 2: El Sistema universitario argentino -Flujo de servicios y bienes- (Anexo III)