Educación superior y cooperación internacional 
 
José Luis Coraggio 
Introducción

No es sencillo evaluar el papel de los organismos internacionales en relación a la educación superior dado que no existe a la fecha conocimiento empírico suficiente sobre la eficacia de la cooperación,  sobre los sistemas educativos a los que se dirige ni mucho menos sobre la interacción entre programas internacionales y sistemas nacionales. Dichos organismos son muchos y muy distintos en sus estructuras y misiones. Entre ellos se incluyen organismos multilaterales específicamente dedicados a la educación - como la UNESCO - y no específicos - como el Banco Mundial (BM) - que sin embargo han venido teniendo un creciente peso en la definición de las políticas educativas a partir de su influencia como contralor de las políticas macroeconómicas y del acceso al mercado de capitales junto con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Asimismo, mientras la UNESCO es parte del Sistema de Agencias de las Naciones Unidas, donde cada país tiene un voto, el BM está dominado por los países de mayor poder económico e, incluso, con voto ponderado por la cuota de capital suscripto por cada país. 

En América Latina, y en Argentina en particular, el peso del BM ha sido determinante, no precisamente por la corrección teórico-metodológica y pertinencia de sus ideas y consultorías sino por el poder que representa y por la coincidencia con una correlación interna de poder favorable a sus políticas. Por diversas razones, otros organismos, de alcance regional como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), o agencias como UNESCO y UNICEF, no se contraponen con suficiente fuerza – a pesar de su mayor conocimiento de la región o del sector - a las propuestas sobre la educación que el BM propone de manera uniforme para el mundo al que aconseja. 
 
Están también las agencias de ayuda internacional bilateral de países del Norte, con diversos enfoques y presencia en las distintas subregiones de América Latina. Finalmente, y aunque sin intención de completar la lista, hay organismos de cooperación específica intercontinentales, como la Red Columbus (Universidades de Europa y América Latina) y otros agrupamientos entre universidades de ambos continentes, cuyo papel es aún limitado pero que pueden ir ganando peso en cuanto a definir arreglos para la articulación y regulación de la competencia creciente entre servicios educativos en el mercado global. En la medida que tales arreglos requieran el equivalente de las normas ISO de estándares de calidad y articulación global entre productos y procesos, facilitando el reconocimiento de la acreditación y articulación de los estudios de diverso nivel y origen, cabe esperar que esos organismos tiendan también a proponer/imponer/negociar normas uniformes a nivel global, haciendo valer el peso de los sistemas educativos de los países más poderosos –y los dobles estándares en su aplicación- de manera equivalente a lo que viene ocurriendo en la Organización Mundial del Comercio. 

Dicho lo cual, es fundamental dejar sentado que no es posible asignar toda la responsabilidad por la situación educativa nacional a los organismos internacionales, sino que la principal responsabilidad recae en el Estado Nacional, la clase política y los grupos de interés corporativo que han impedido emerger una propuesta nacional debatida democráticamente y orientada por un proyecto de Nación también asumido por las mayorías.
 
Cinco criterios para ubicarnos ante la “cooperación internacional”
 
Dar cuenta de ese complejo mundo requiere investigación detallada y actualizada, lo que está más allá de los alcances de este artículo. Aquí nos limitaremos a proponer para el debate algunos criterios generales, sugeridos sobre todo por el seguimiento de uno de esos organismos, el Banco Mundial. 
 
1.	La “cooperación internacional” puede tener diversos sentidos y alcances 

La cooperación es una relación que puede ser  autónomamente acordada entre Estados o entidades que contratan libremente, de manera auténticamente simétrica, en la que todos tienen algo para aportar (por lo pronto experiencias desde contextos y situaciones histórico-culturales diversas), incluso si se dan ciertos rasgos de unilateralidad como que el que dispone de más recursos materiales o conocimientos transferibles pertinentes ayuda al que tiene menos con el objetivo de cerrar las brechas iniciales. El discurso relativamente abstracto de la “cooperación internacional” da la ilusión de una cooperación libre, simétrica y desinteresada. Sin embargo hay una “cooperación” fuertemente condicionada y con recursos que la respaldan (como es el caso de la del BM), así como una cooperación más orientada a las  necesidades de los países en desarrollo pero predominantemente discursiva (como la de la UNESCO). También existen cooperaciones de alta calidad pero con recursos notoriamente insuficientes ante la masividad de los problemas que genera el sistema internacional. 
 
El sectorialismo y burocratismo que caracteriza a nuestros gobiernos se replica a escala ampliada en los organismos internacionales. Las agencias “sociales” pueden tirar vasos de agua dulce en el océano de privación que resultan de otras relaciones internacionales apenas mencionadas en sus notas de pie de página, porque las consideran de incumbencia de organismos como el FMI y el BM o porque las han dejado al conveniente libre juego de los poderes del mercado concentrado y de los Estados nacionales. 
 
No puede esperarse que organismos como el BM respondan a los intereses de las mayorías sociales de los países a los que asesoran o a los que imponen sus fórmulas de política. Mas bien, representa un concepto y una estrategia de orden mundial que tiende a reproducir y ampliar la desigualdad a nivel global, desigualdad que, sobre todo en América Latina, ha venido aumentando como muestran los Informes de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Más precisamente, el BM actúa como si representara directamente los intereses del capital financiero global. Sus intervenciones en los países en desarrollo tienen el doble sentido de encuadrarlos en su concepto de orden internacional y de aliviar la pobreza masiva que genera dicho orden, en tanto condición de la cada vez más difícil gobernabilidad mundial. 

2.	Son necesarias relaciones de cooperación transparentes y legitimadas por ambas partes

Es importante pugnar por que las relaciones de cooperación e intercambio internacional sean transparentes y resulten de convenios legitimados por cada sociedad. En todos los países, donantes o beneficiarios, existen sectores, movimientos y corrientes político-culturales que cuestionan el sistema global que se viene configurando. Esto se refleja en otro tipo de agencias de cooperación, estatales -comunitarias o bilaterales-o no gubernamentales, basadas en relaciones y valores de mutuo respeto y solidaridad, cuyo despliegue constituye parte de la afirmación de identidades nacionales o sectoriales. 

También hay agencias y organizaciones internacionales que pueden responder más a intereses geopolíticos o simplemente mercantiles que, como el mismo comercio internacional, pueden ser legítimos si están regulados según códigos éticos validados por la comunidad internacional de naciones. Por ejemplo, la Comunidad Europea o alguno de sus países puede “cooperar” en contraposición al dominio norteamericano sobre América Latina, como parte de una mera disputa por quién controla nuestro mercado educativo. 

Objetivos y contratos claros pueden permitir a nuestros países y universidades establecer relaciones negociadas y hacer arreglos de mutua conveniencia con universidades de todos los continentes en la medida que no se reproduzcan relaciones colonialistas de subordinación. Lo que no es admisible es que se llame “cooperación” a la penetración del mercado educativo global en los sistemas educativos latinoamericanos.
 
3.	La responsabilidad no es sólo de quien ofrece sino sobre todo de quién toma

Como ya indicamos, hay una tendencia facilista de asignar responsabilidad por las políticas nacionales a los organismos internacionales o a poderes externos no bien definidos. La asunción y el efecto de las intervenciones y arreglos con organismos y agencias externas dependen en buena medida de la contrapartida nacional, sea los Ministerios de Economía, de Educación o las mismas universidades y sus organizaciones. Es más, en ocasiones nos toca dar la bienvenida a una intervención externa, porque la alternativa nacional autónoma es lamentable o porque padece de un fundamentalismo sin parangón en los propios centros políticos de donde se supone que provienen esas ideas. 
 
De hecho, buena parte del problema de la cooperación externa es la actitud que adoptan los tomadores de decisión ubicados de “este lado”, dispuestos a tomar todo lo que haya disponible y que permita ofrecer la ilusión de movimiento o de eficacia. Esto se realimenta cuando los programas se incrustan como enclaves en el sistema nacional, con altas remuneraciones o fondos frescos para “poder hacer algo”. Curiosamente, la sequía de fondos nacionales resulta justamente de la política del eterno ajuste fiscal aconsejada por el mismo BM. Asimismo ya forman parte del escenario cotidiano los expertos internacionales en educación superior, algunos ya especializados en visitarnos, quienes a menudo parecen cumplir la función de decir lo que no pueden decir las autoridades nacionales, mecanismo que no ayuda a generar lo que realmente necesitamos: un debate nacional amplio, abierto y pluralista, rigurosamente informado, sobre la educación superior en nuestros países. La falta de un ambiente nacional dinámico, crítico, enfrentando a fondo los problemas y desafíos del sistema universitario, hace que la sabiduría o los consejos externos se pierdan o se conviertan en palabra sagrada o en anatema.
 
4.	Sin una prospectiva global y nacional tomaremos decisiones a ciegas 

En un mundo en proceso de globalización y de centralidad creciente de los mecanismos de mercado y competencia, los sistemas educativos se ven tensionados por nuevas fuerzas y propuestas que se presentan como tendencias ineluctables y de las cuales se sacan mecánicamente conclusiones sobre lo que hay que hacer para pasar a ser parte del nuevo mundo global. 

Una serie de nuevas normas se presentan como “las” reglas que todo sistema de educación superior moderno debe asumir, entre otras: evaluación externa, flexibilidad curricular, articulación, preeminencia de la eficiencia interna medida de determinada manera, empleabilidad de los graduados, descentralización del sistema, equiparación de la educación “pública de gestión privada” con la “pública de gestión estatal”, nuevos mecanismos de financiamiento (arancelamiento para los que pueden pagar, subsidio a la demanda antes que a la oferta, créditos bancarios con seguro semipúblico para proseguir estudios, etc. etc.), promoción de mecanismos de competencia y de predominio de la demanda de corto plazo, aplicación de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TIC) para la educación a distancia y la configuración de campus virtuales, acreditación internacional de los estudios con creciente participación del sector empresarial privado en la definición de perfiles de graduados y criterios de evaluación de la calidad, etc. etc. 

Como sabemos, la mayoría de estas fórmulas vienen de algunas corrientes neoconservadoras de países del Norte, que ven en el mercado global la mejor forma de organizar el mundo y todas las actividades humanas, incluso las de la cultura y la educación. Sin embargo, algunas consignas, como la de la “Educación Básica para Todos”, recogen una parte de las necesidades de los países del Sur, aunque para los ciudadanos del Norte se aplica un marco más amplio como es el del “Aprendizaje a lo Largo de Toda la Vida”.

Lo que necesitamos no es importar fórmulas institucionales, que aunque fueran exitosas en sus países de origen bien pueden no funcionar en el nuestro, sino aprender de otras experiencias y, fundamentalmente, de la nuestra. Eso requiere una objetividad y pensamiento crítico y autocrítico que no predomina precisamente y, sobre todo, orientar las propuestas para el sistema educativo -y nuestros convenios con los organismos de cooperación internacional- según el interés trascendente de lograr un desarrollo nacional incluyente y con la voluntad política de contrarrestar las fuerzas que conducen al empobrecimiento del país en todas sus dimensiones.
 
5.	Desde una perspectiva de desarrollo es prioritario fortalecer el sistema público de educación superior

Si siempre fue importante la consolidación y adecuación de un sistema público de educación superior, articulado con el sistema de investigación científica y de innovación tecnológica, aparece hoy como una inversión vital para el desarrollo autodeterminado, autosostenido y más igualitario de nuestra sociedad y de la región latinoamericana en general. 

Ese sistema exige que cada universidad se vincule con el resto del sistema educativo y con su medio socioeconómico, articulando el conocimiento científico con el conocimiento práctico de los agentes sociales, económicos y políticos, atendiendo no sólo a la demanda solvente sino a todas las necesidades de aprendizaje. Exige también que las universidades cooperen entre sí, constituyendo una red nacional bien articulada, avanzando hacia una red internacional latinoamericana que pueda enfrentarse o posicionarse con otra capacidad ante las fuerzas del mercado educativo global. 
 
Aprender y comparar 
 
A pesar de los lugares comunes ya mencionados, de las reglas y estándares que se proponen ya-listos-para-su-uso, cualquier intento de aprender de la experiencia propia y de otros supone contar con rigurosos estudios comparativos entre sistemas educativos. Esto enfrenta una primera dificultad en la inconsistencia conceptual, la falta de actualización y la no confiabilidad de los datos e indicadores que se pueden construir a nivel no sólo internacional sino incluso nacional. Ni siquiera un indicador tan simple como el costo por alumno puede construirse si antes no acordamos a qué llamamos costo (público-privado, total u operativo, fijo o variable, a precios constantes o corrientes, incluyendo costos de oportunidad o no, para qué período óptimo de generación del “producto”, desglosando el costo de otros “subproductos” como la extensión y la investigación, etc., etc.) y a qué llamamos alumno (inscripto en una carrera, actualmente cursando cierto número de materias, que cursó materias en el último año, diferenciado entre niveles y resultados de estudios previos o no, que se dedica full-time a estudiar o trabaja, etc. etc.). Es asimismo complejo encarar la operacionalización de la tan mentada “calidad” educativa, usualmente reducida a criterios de eficiencia interna y valor en el mercado. 

En general, es posible afirmar que el campo de la educación superior adolece de teorías consolidadas y seriamente contrastadas. Predominan las consideraciones normativas, la continua innovación del diseño y rediseño (muchas veces asociada a los cambios de gestión en el sector educativo), sin evaluación y sin acumulación de aprendizajes, lo que no deja de ser paradójico en un sector cuyo objeto principal es justamente el aprendizaje. La investigación predominante es descriptiva, si no meramente narrativa, caso por caso. Por su parte, la investigación comparativa tiene a menudo limitaciones derivadas de la debilidad de las hipótesis y la no confiabilidad de los datos. 

De hecho, el BM pretendió sustentar la prioridad del gasto en la educación básica afirmando que no había evidencia de las economías externas de la educación superior (como su impacto sobre el crecimiento o el desarrollo y la democracia de un país, impacto no apropiable por los educandos) y, con la misma base empírica (o sea: ninguna confiable) ahora afirma lo contrario (aunque esto no le lleva a afirmar que debe haber inversión pública en educación superior, pues sigue propiciando su privatización). 
 
Por otro lado, muchas de las cooperaciones vienen vinculadas a ciertas concepciones de lo que es mejorar la educación en general, independientemente del punto de partida concreto, y por tanto traen su carga de valores y criterios que, de no ser explícitamente contrastados con la cultura local, dan lugar a etnocentrismos de diverso tipo. No sólo no son transplantables los “modelos” de los países centrales sino que, en la interacción con el medio nacional, producen versiones y variaciones que guardan escasa relación con el original, raramente ganando en especificidad y consistencia. 

A esto se agrega otro problema tradicional vinculado a la importación de modelos, y que se acentúa en esta época de incertidumbre y cambio vertiginoso, y es el hecho de que cuando comienzan a aplicarse en nuestros países ya suelen están en plena revisión en el o los países de origen.
 
El Banco Mundial y el programa neoliberal para la educación superior
 
Durante la década de los 90 el Banco Mundial fue un vigoroso impulsor de la economía de la educación, imprimiéndole además - como corresponde a su marco teórico fundamental – un fuerte sesgo economicista. Como lo han destacado numerosos autores, esto se acompañó de la utilización de estudios poco rigurosos para justificar políticas preconcebidas, basadas no tanto en la adecuación a los objetivos de cada nación de hipótesis científicas generales sino más bien en la aplicación a rajatabla de ciertas normas y arreglos institucionales considerados de validez universal. Se afirmó así, por ejemplo, que lo racional para el sector público era invertir prioritariamente en educación básica (entendida por lo general como educación primaria), traspasando a ésta recursos del sector universitario y favoreciendo la privatización del mismo para lograr eficiencia y calidad. Sin embargo, en países como Argentina, donde hubo una demanda estatal de programas para el sector universitario, el BM abrió líneas de crédito, pero adosó a dichos créditos recomendaciones específicas acerca de cómo reestructurar sectorialmente este nivel educativo para conducir finalmente al mismo resultado: concentrar el gasto público en la educación básica. Al hacerlo, a pesar de pretender tener un enfoque sectorial, descoyuntó al sistema educativo, al no vincular estrechamente todo cambio en el sistema de educación básica con el desarrollo y fortalecimiento de un sistema pertinente de  investigación y educación superior.
 
Todo esto coincidió con una década marcada por una política nacional neoliberal y en buena medida fundamentalista, por lo que cuestiones tales como la introducción de mecanismos de competencia, los fondos concursables, la tendencia a acortar carreras, la evaluación por resultados, la habilitación del arancelamiento en las universidades públicas –claramente aceptado en el nivel de posgrado-, la descentralización –en particular la salarial y la de los proyectos institucionales- , el desarrollo de instancias de evaluación y acreditación independientes de carreras y universidades, fueron introducidas a pesar de las resistencias de una cultura universitaria basada en una concepción por momentos demasiado estrecha de la autonomía, y la combinación de una correcta defensa del carácter de bien público de la educación superior con la defensa de intereses corporativos escudados en los viejos mecanismos de asignación de recursos. Surgieron varias nuevas universidades, algunas dentro del área de influencia de la Universidad de Buenos Aires (UBA), otras en zonas periféricas del Conurbano Bonaerense o del país, posibilitando así –aunque no necesariamente garantizando- un movimiento de innovación en la organización de las universidades, camino más difícil de recorrer para las grandes universidades altamente cristalizadas.
 
La resistencia, posibilitada por la asociación entre universidades y fuerzas políticas partidarias, y la capacidad de movilización de las universidades, permitió que esas nuevas instituciones avanzaran de manera lenta y fragmentaria y que se siguieran asignando recursos predominantemente de acuerdo a otros criterios, tales como la masa de alumnos declarados, la inercia histórica de las distribuciones y el peso de las influencias en los órganos de decisión política. Este proceso conflictivo de cambio estuvo centrado en la acción del Estado, utilizando créditos de la banca internacional que compartían esa doctrina.
 
Recientemente, un ministro de economía de corta duración en su cargo (López Murphy), intentó implementar un recorte sustantivo en el presupuesto universitario y anunció otro mayor para el próximo año, aplicando desde el Estado una propuesta impulsada por la Fundación FIEL, un grupo de pensamiento neoliberal asociado a las grandes empresas trasnacionales privatizadas y al sector bancario más concentrado. Mientras las leyes de “responsabilidad fiscal” -dirigidas a tranquilizar al mercado financiero internacional y bajar el “riesgo país” en un país en recesión- sean asumidas como un dato por las autoridades que representan a la educación en el gabinete nacional, la cuestión del presupuesto y sus alternativas de financiamiento seguirán ocupando la agenda de la educación universitaria, desplazando los desafíos fundamentales que debemos encarar. 
 
De responder al Banco a responder al Mercado
 
En el futuro, la contraposición fundamental no será entre el sistema de universidades nacionales, por un lado, y el Banco Mundial o los funcionarios nacionales que comparten las concepciones neoliberales, por otro, sino que habrá que responder directamente a las fuerzas del mercado educativo global al cual se ha estado abriendo nuestro país, formal o informalmente. La respuesta no es ya por sí o por no, sino cómo y para beneficiar a quién. De hecho, las propuestas de FIEL no implican meramente reducir el gasto en educación universitaria, sino que ese gasto –así como el de investigación- sea canalizado a “universidades públicas de gestión privada”. En otras palabras, se quiere que el Estado juegue el rol final de abrir el mercado educativo a la libre iniciativa de los prestadores de servicios educativos y que, incluso, ellos sean subsidiados por el Estado como ha pasado con otros servicios. Las universidades nacionales que sobrevivan deberían hacerlo compitiendo entre sí, con las privadas radicadas en el país y con las ofertas desde el campus virtual global, con o sin fines de lucro. Y los ciudadanos verían cómo pueden acceder a ese sistema, básicamente con dinero, con mucho mérito o con una mezcla de mérito y pobreza para alcanzar alguna de las becas que habría para distribuir.
 
El programa neoliberal pro-mercado se articula muy bien con la nueva aspiración del BM de convertirse en un “Banco del Conocimiento”, y con su oferta de créditos para difundir las TIC, las cuales equivalen a los ferrocarriles, las vías marítimas y las carreteras que articularon a nuestro país al mercado global en el siglo pasado. Como entonces, esos medios pueden destruir tanto como potenciar, pueden ser un instrumento del desarrollo efectivo o bien de la expoliación de recursos por un sistema desigual de intercambio y poder. Si la propiedad de sistemas de procesamiento y acceso y de los paquetes de información y conocimiento está altamente concentrada, habrá que obtener esos recursos imprescindibles por la vía del mercado, pagando. 

Para los que no pueden afrontar o acceder a los servicios de comunicación, pagar equipos y programas, y mantenerse actualizados ante la continuada obsolescencia de los mismos, seguramente se diseñará una política social compensatoria, como dar acceso a través de las escuelas o de algún centro comunitario de Internet, porque pocos podrán mantenerse actualizados desde sus domicilios. Como con otros productos, el mercado oligopolizado diferenciará sectores, definirá productos diferenciados para cada segmento, dualizando las sociedades, proveyendo acceso pobre para pobres y acceso de calidad para las elites y clases medias más o menos acomodadas. 
 
Pero lo fundamental sigue siendo que el acceso físico a los datos y conocimientos –a distancia o en presencia- debe ser significativo, es decir, que el lector/receptor ideal debe poder comprenderlos, combinarlos, adaptarlos, generar nuevos conocimientos, aplicarlos a una multiplicidad de problemas y aprender de esa experiencia. Las capacidades que esto exige no se desarrollan sin una educación básica adecuada y suficiente. Argentina, como sabemos, tiene serios problemas con la educación básica que ofrece a niños, jóvenes y adultos. Pero, además, ubicarse como país competitivo en la nueva economía supersimbólica implica extender la educación dando mayor y mejor acceso a los niveles superiores. Porque esas capacidades para buscar, procesar y utilizar información y para comprender y generar conocimiento se desarrollan en contacto directo con educadores y sistemas educativos de alta calidad. 

Los sistemas a distancia pueden eventualmente bajar los costos (no hay evidencia concluyente al respecto) y permitir el acceso a programas de autoeducación de bajo costo para un sector mayoritario, pero serán instrumento de una oferta educativa de segunda si no existe esa base previa o simultánea. Por supuesto, una sociedad polarizada socialmente tenderá a mantener centros presenciales de formación de excelencia de alta complejidad (lo que solemos denominar “universidad”) capaces de ofrecer a una minoría la calidad del conocimiento y el aprendizaje que requiere la formación de ciudadanos plenos.
 
Para contrarrestar esas tendencias del mercado libre, las universidades nacionales -y las privadas con auténtica vocación pública- deben superar sus contradicciones y participar en la definición de una estrategia compartida de largo plazo, nacional y latinoamericana, que permita negociar con los organismos internacionales y los agentes de los sistemas educativos de otros continentes las condiciones de nuestra integración como sociedades centradas sí en el conocimiento y la información, pero efectivamente accesibles como derecho de todo ciudadano dispuesto a estudiar y a aplicar el conocimiento mediante su trabajo creativo. 

No será fácil acordar un proyecto de sociedad nacional o el camino de transformación del sistema universitario, pero en cualquier caso una sociedad más justa requiere fortalecer los sistemas públicos de educación y capacitación en todos los niveles, de investigación e innovación tecnológica y organizativa. Esto requiere transformaciones que entran en contradicción con la defensa del estatus quo, con la retirada del Estado y con la entronización de la competencia en el sistema educativo. Mas bien, las universidades deben usar su autonomía para cooperar, asumiendo el papel que les toca de ejercer el pensamiento crítico y contribuir a definir un proyecto de país incluyente, que movilice las energías nacionales (y que sirva de criterio para orientar la cooperación internacional). 

El Estado, por su parte, debe aumentar su capacidad de regular, auditar y orientar el sistema universitario público y privado. La legitimidad de tales acciones no devendrá de la imposición de una pretendida verdad tecnocrática, sino del debate democrático abierto y la participación activa y responsable de todos los agentes del sistema educativo y la sociedad. La sociedad política debe asumir el desafío de asegurar las bases para el desarrollo intergeneracional, algo que ninguna cooperación internacional hará posible si no invertimos en nuestras capacidades de producción y gestión endógena del conocimiento.