La gobernabilidad en grandes ciudades: sus condiciones económicas  (con especial referencia a la Ciudad de Buenos Aires) (1997) 
 por José Luis Coraggio

1. A manera de Introducción: sobre barcos y ciudades sin rumbo 

En la agenda de las ciencias sociales se viene dando una sofisticada discusión sobre asuntos de gobierno que toma en parte la forma de nuevos matices (y diferencias importantes) entre los conceptos de gobernabilidad y gobernanza. En parte por sus emisores originales y en parte por el predominio de la racionalidad instrumental, tal discusión no puede eludir ciertos ribetes tecnocráticos. Antes que pretender entrar en ese debate, quiero iniciar esta ponencia apelando a un recurso mucho más simple para entrar en tema: la metáfora del gobierno de un barco en la tormenta.

Un barco gobernado es uno que tiene instrumentos de propulsión y navegación -motores o velas, timón, etc.- accionados por una estructura de comando y acción -capitán, oficiales, marineros- que los utiliza para incidir en los movimientos del barco ante las condiciones cambiantes, a veces compensando, otras acompañando, el juego de fuerzas externas. Las decisiones que se toman pueden tener, por momentos, objetivos puramente tácticos (mantener el barco a flote, cualquiera sea la dirección en que se desplaza, hasta que cambien las condiciones de tormenta), pero su gobierno supone un objetivo estratégico (llegar a determinada meta en determinado tiempo) que marca el rumbo y ritmos de marcha que debe llevar el barco en cada posición. 

Un barco a la deriva es un barco inerme, pasivo, sin gobierno, llevado por fuerzas externas -oleaje, vientos, corrientes marítimas- en direcciones que un observador externo podría incluso hasta predecir, dada la trayectoria anterior registrada y la dirección y fuerza de los factores externos imperantes en el momento de la observación. Llegar a una meta elegida se vuelve aquí ilusión, la sobrevivencia se vuelve sentido. Algunos factores estructurales del barco pueden incidir pero muy marginalmente en la predicción de la trayectoria futura, salvo en la posibilidad del hundimiento... 

Siguiendo con la metáfora (alimentada por tantas películas y novelas sobre naves en peligro), en barcos con suficientes recursos y bien gobernados debe esperarse, incluso en medio de grandes tormentas, que se mantenga -dentro de correcciones tácticas- el rumbo que conduce a la meta. El fracaso táctico o la incertidumbre respecto al rumbo pueden poner en cuestión quién dirige el barco o la misma estructura de dirección (hacerla más vertical o asambleísta). Pero salvo que la tripulación se maneje por cábalas, difícilmente se llegará a la conclusión de que el mejor método es dejarse llevar por las fuerzas externas -ir a la deriva- salvo que se hayan perdido todos los instrumentos de gobierno del barco.

¿Tiene sentido hablar del gobierno de un barco a la deriva? Aún bajo esas condiciones hay decisiones que tomar, recursos que asignar, una sobreviviencia y un orden que sostener en el barco, una especie de gobierno local, restringido. Ir a la deriva genera incertidumbres y ansiedades que pueden provocar problemas de convivencia en el barco, y el sentido y estilo de su gobierno interno sigue siendo importante. Así, si ante la escasez de recursos se mantiene o acentúa una distribución desigual -los oficiales comen pavo y champaña, los marineros galleta con agua- es previsible una revuelta. El capitán tiene a su alcance varias tácticas posibles: acentuar el rigor del reglamento interno y subir las penas, tratando de reprimir cuestionamientos o acciones “subversivas”; insistir con tono de profeta en que el barco llegará a la meta ansiada; apelar a un programa para mantener la moral, haciendo lavar “voluntariamente” la cubierta del barco, pintarlo y repintarlo, organizar rifas de pavos o restos del pavo, organizar juegos competitivos diarios, proyectar películas alienantes u otras actividades distractivas para “mantener la moral” de la tripulación, pero que no tienen nada que ver con el rumbo del barco. En todo caso, el tiempo se vuelve parámetro fundamental: ¿cuánto se puede seguir así, sin rumbo? 

Las ciudades no son barcos a la deriva, ni la ciudadanía es tripulación, ni el mercado global es un océano. Pero se les asemejan. Pareciera que llegamos al fin del siglo habiendo perdido la convicción de que es posible autodirigirse en un rumbo elegido. Se nos dice que el mercado-océano no está siendo agitado por nadie que pueda ser hecho responsable y sobre quien se pueda influir, sino que su furia destructiva es un puro proceso natural, y que pretender cambiar el sentido de las fuerzas del mercado-oleaje desde la ciudad-barco sólo llevaría a una segura destrucción. Los gobernantes de turno apelan a la ineluctabilidad del destino o a la fe en las fuerzas libres de la economía, dejando las ciudades a la deriva, reduciendo su gestión a la de acomodar el barco, barrerlo y pintarlo de manera eficiente para ponerlo presentable y atraer “inversores” con víveres frescos. 

Esa gestión de acomodo al nuevo estilo de desarrollo tecnológico y al proceso de globalización del mercado capitalista escinde la ciudad-barco en dos cubiertas de distinto nivel: la “ciudad alta”, selección de la crema del mercado, eficientemente organizada e integrada dinámicamente al mercado mundial, ocupada por una élite próspera y segregada que come pavo con champaña, y la “ciudad baja”, verdaderas galeras conformadas por el resto de la ciudad, mayoritario, inorgánico, descapitalizado, lanzado a la inseguridad como modo de vida, plagado de problemas sociales y fuente de preocupación sistémica, sea por razones éticas o electorales. ¿Fin de la metáfora?

Tal dualización parece manifestarse en dos modelos separados pero efectivamente complementarios de discurso y gestión. Para la “ciudad alta”: planificación estratégica y concertación, privatización y transnacionalización de los servicios, políticas públicas de inversión en infraestructura para asegurar su competitividad, valores exitistas ligados al crecimiento y la competitividad. Para la “ciudad baja”: gobernabilidad y políticas sociales focalizadas, compensatorias y de contención del estallido social, autoayuda y autogestión local, manejo clientelar de los recursos, valores de sobrevivencia para “los más aptos” y solidaridad para los rechazados y desvalorizados socialmente por el mercado. La ciudad alta y la baja se conectan mediante intercambios desiguales y asimétricos y también por relaciones simbólicas complejas, donde coexisten “la amenaza de violencia que viene de abajo” con “la filantropía de las donaciones que vienen de arriba”.

Sin utopías movilizadoras, sin paradigmas creíbles, debemos buscar en ese campo de contradicciones un nuevo rumbo para nuestras ciudades, que no puede ya ser el que fuera deseable bajo el modo de desarrollo industrial capitalista protagonizado por la acción combinada de Estado y Mercado. Se requieren proyectos sociales que -aceptando responsablemente la fuerza y perduración previsible de las tendencias a la globalización- tiendan a desarrollar -desde el Estado y la sociedad- el espacio de lo posible. Ampliación que debe priorizar el interés por mejorar las condiciones de vida de las mayorías urbanas, un espectro amplio que no se limita a los segmentos de pobreza absoluta. 

No se trata entonces de negar la realidad, ni de ubicarse fuera del sistema global o del espacio de ideas que el mismo admite, sino de ampliar el espacio de lo posible desde la perspectiva del interés de las mayorías. Para una primera hipótesis orientadora del rumbo, podemos aceptar el objetivo de progresar en el Desarrollo Humano, porque, con todas sus limitaciones, esa filosofía inspira una búsqueda de los límites de lo posible mediante un discurso crítico de la realidad contemporánea observable. Por eso no propondremos una alternativa integral al sistema capitalista -eufemísticamente llamado “de mercado”- sino avanzar en la superación de situaciones moral y políticamente insostenibles, desde el interior de los amplios espacios sociales y políticos que abre la misma exclusión económica y política que lo caracteriza en la época actual. 

Pero cualquier propuesta que modifique de manera significativa el actual estado de cosas afectará intereses y generará o desarrollará nuevos sujetos y relaciones de poder, lo que la hace -necesariamente- política. Aunque parezca paradójico, justamente por ser política, en nuestra propuesta afirmaremos la centralidad de lo económico para modificar el actual estado de cosas y sus tendencias. La paradoja se disuelve al advertir que afirmar tal centralidad no implica una actitud economicista sino más bien una perspectiva político-cultural. En cuanto a los sujetos-agentes, rechazamos una opción dicotómica a-priori universal entre transformación desde el Estado o transformación desde la sociedad.

En particular, creemos que, si todavía tiene sentido hablar de un interés general en los países en desarrollo, la promoción de una economía popular urbana (núcleo de nuestra propuesta) es de interés común para un amplio espectro social y político. Esto no significa que esté exenta de contradicciones en relación a las fuerzas actualmente dominantes. Es más, en el juego de esas contradicciones -en especial, aunque no exclusivamente, desde nuestras ciudades metropolitanas- puede contribuirse decisivamente al desarrollo del campo popular y de su presencia efectiva en la escena democrática. A la vez, allí pueden plantearse opciones más dinámicas y autodeterminadas de desarrollo nacional y regional, capaces de inspirar nuevas alianzas estratégicas.

2. Buenos Aires metropolitana: una megaciudad en transición

Esa gran ciudad, usualmente denominada Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) -que en adelante llamaremos Buenos Aires a secas- forma parte, junto con México, San Pablo y Río de Janeiro, del grupo mundial de 15 áreas urbanas de más de 10 millones de habitantes (megaciudades). Por su historia como centro metropolitano dentro de la Argentina y como nodo de intermediación con el resto del mundo, y por su masa demográfica y económica, Buenos Aires debería tener potencial para insertarse favorablemente y contribuir a la inserción de Argentina -y de la región más amplia a la que pertenece- en las redes mundiales que constituirán el nuevo sistema global.

Por lo mismo, su coyuntura y su futuro trascienden la problemática local y se convierten en una cuestión política de orden nacional, si es que no internacional. Cómo se resuelva esa cuestión tendrá fuerte incidencia sobre la Nación en su conjunto y una incidencia significativa sobre la estructuración de nuevas regiones en el sur del continente.

Buenos Aires tiene una posición geográfica, pero ¿tiene una posición estratégica sobre como superar los traumas de la globalización?; tiene una infraestructura de servicios instalada, pero ¿tiene una vocación productiva definida?; tiene una población -crecientemente heterogénea sin duda- capaz de encarnar el tipo de disposiciones y conocimientos que se dice reclama la nueva tecnología, pero ¿tiene una sociedad integrada y una ciudadanía capaz de actuar políticamente para asegurar que la competitividad no se disocie del desarrollo de su calidad de vida?; tiene múltiples instancias administrativas con jurisdicción en su territorio, pero ¿tiene un sistema político de gobierno que permita consensuar o concertar democráticamente un rumbo compartido? 

Todas estas cuestiones apuntan a aspectos subjetivos de esa totalidad abierta que llamamos Buenos Aires, y por tanto a las condiciones subjetivas de su gobierno. Aquí plantearemos que -ante el déficit evidente de tales condiciones- el proceso de su superación será inseparable de la lucha por la transformación de su base económica; que el buen gobierno de una metrópolis no puede reducirse a criterios sobre el estilo de gestión de lo público o del juego democrático, sino que debe pasar también la prueba del desarrollo integrador y sustentable de su economía. 

3. ¿Es Buenos Aires gobernable?

La idea de gobierno de una ciudad sugiere una dirección común, un sentido subjetivamente planteado y buscado para las múltiples acciones -autónomas en su decisión pero interdependientes por sus efectos- de los miembros de esa sociedad. Si, buscando el sujeto político de Buenos Aires, supusiéramos que sus casi 12 millones de habitantes se han constituido como ciudadanía con una misma identidad metropolitana, diversas condiciones parecen contradecir esa hipótesis. Así, existe un fuerte clivaje social y cultural entre la Ciudad de Buenos Aires (“la Capital, el puerto, los porteños”) y el Conurbano Bonaerense (parte de la Provincia de Buenos Aires y, por tanto, “bonaerenses”), en particular sus dos cordones de más reciente conformación, algo que se manifiesta incluso en el comportamiento electoral diferencial.

Esto último es en parte producto de la manipulación simbólica de partidos políticos que, en su competencia por votos, mantienen o incluso exacerban la contraposición entre la población del Conurbano y el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (la Capital), y entre la población de la Capital y el gobierno de la Provincia del mismo nombre. Instrumento material y no sólo simbólico de tal manipulación ha sido la reciente institucionalización del Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense, que se nutre con recursos nacionales bajo el control del gobierno de la Provincia de Buenos Aires y permite -directamente o mediante la ejecución de programas sociales por parte de los municipios- un control clientelar sobre los pobres del Conurbano, que constituyen la mayor masa de maniobras existente para las elecciones provinciales y nacionales. 

Ese estilo de acumulación de poder mediante el control político centralizado se manifiesta también en la decisión provincial de dar una autonomía débil a sus municipios, incluidos los 24 municipios del Conurbano que terminan componiendo un mosaico de administraciones locales aisladas entre sí y tributarias del poder político y administrativo del gobierno provincial. En esto, la reciente autonomización de la Ciudad de Buenos Aires -que ahora elige su Jefe de Gobierno y tiene legislatura propia- marca una tendencia inversa al independizarla del gobierno nacional, y a la vez acentúa la diferenciación entre el gobierno de la Capital y los gobiernos locales de su conurbación. 

Por otro lado, es fundamental recordar que, con recursos y problemas muy desiguales, superponen sus jurisdicciones sobre aspectos o segmentos de esta metrópolis: el Gobierno Nacional, la Gobernación provincial, el Gobierno de la Capital y los Gobiernos Locales de los municipios conurbados. ¿Podrá este heterogéneo conglomerado social y su sistema administrativo-político tri-jurisdiccional y multi-local articularse y autotransformarse hasta asumir una identidad metropolitana capaz de sostener una acción estratégica ante el sistema global, o será esto una ilusión de intelectuales y técnicos más no de los políticos ni de la ciudadanía? ¿Al respecto, qué papel juega lo político en general y el gobierno de ciudades metropolitanas en particular, en una época en que el mercado avanza decididamente sobre el poder estatal? O, si el rumbo de una ciudad está dado fundamentalmente por su trayectoria económica, en una economía de mercado ¿es posible volver a incluir la definición del rumbo entre las decisiones sujetas al ejercicio de la voluntad política, o éste se limita a la administración interna de una ciudad llevada por las fuerzas del mercado? En todo caso, la cuestión del gobierno de Buenos Aires ¿es una cuestión local, intrametropolitana, o es una cuestión nacional, tanto por su interés como por los procesos en que debe incidirse para resolverla? Si las claves para avanzar en su resolución son económicas, ¿cómo debe combinarse la reorganización de la economía pública, el desarrollo del empresariado capitalista y el desarrollo de un sistema de economía popular, todo lo cual supone un cambio profundo de las prácticas económicas de las mayorías y del estado?

4. Las tendencias en el punto de partida

Para una visión sistémica del mundo global, dada su posición geográfica y la evolución regresiva de su sector industrial, la realización del potencial de Buenos Aires dependerá sobre todo de las nuevas funciones que pueda asumir competitivamente en la red mundial de mercados. Como lo pone Saskia Sassen: “Junto con la bien documentada dispersión espacial de actividades económicas, han aparecido nuevas formas de centralización territorial de la gerencia y el control de operaciones de alto nivel. Los mercados nacionales y globales, así como las operaciones integradas globalmente, requieren lugares centrales donde se realiza el trabajo de la globalización.“ Si el mercado fuera a determinar cuáles son las funciones que podría asumir Buenos Aires, aun en su papel limitado de ciudad periférica de la red global, la experiencia reciente de inversiones asociadas a la apertura económica puede estar marcando la tendencia que promete en su libre juego. 

Así, han mostrado fuerte dinamismo y presencia pública las inversiones asociadas al desarrollo de un centro financiero. Sin embargo, funciona más como factoría periférica que conecta la economía nacional al mercado financiero mundial que como centro de orden global. Esto se manifiesta en que se nutre de inversiones especulativas atraídas por altas tasas de rentabilidad obtenidas en un mercado segmentado y cautivo “protegido” para ellas por el Estado nacional. Sin embargo, esas altas ganancias son justificadas por los mayores riesgos que se corren al invertir “en Argentina”. Pero tales riesgos son en buena medida cubiertos por la decisión política de comprometer la soberanía y el patrimonio nacional como garantía de la deuda externa, por una política macroeconómica que prioriza el sostenimiento de la convertibilidad y los balances que la hacen posible, y por esa afirmación de irreversibilidad de los contratos asociados a la privatización que lleva el nombre eufemístico de “seguridad jurídica”, todas ellas garantías brindadas por un gobierno que propugna que el estado nacional no debe intervenir en el mercado. Un índice de que tales garantías han sido consideradas satisfactorias podría ser la fuerte inversión en fondos de pensión y en la compra de empresas privadas, en particular la reciente ola de compras de bancos por conglomerados internacionales.

Otra fuente de dinamismo evidente han sido las inversiones asociadas a la privatización de los servicios públicos: electricidad, agua y saneamiento, gas, disposición de residuos, correo y teléfonos, radios y canales de televisión, transporte incluidos los ferrocarriles y las autopistas con peaje (a lo que se pretende agregar los aeropuertos), buena parte de los servicios de seguridad social, control de aduanas, etc., así como los centros de comercialización (shoppings, hipermercados), todos asociados a un mercado local que se decidió políticamente dejar cautivo de los comportamientos monopólicos, mediante una política de privatización total sin el contrapeso soberano de una efectiva institucionalización de sistemas de regulación. Mientras la inversión externa esté dirigida al mercado interno, se convierte en una fuerza opuesta a toda revisión futura de parámetros como el tipo de cambio, pues requiere mantener su valor en dólares y tener asegurada la salida de las ganancias.

Se han conformado así estructuras monopolísticas en el sistema bancario (con un crédito personal, productivo y de vivienda, caro y de difícil acceso) , en el sistema de comercialización minorista (y su correlato de ciertos precios tácticamente bajos dirigidos a la destrucción de la competencia del pequeño comercio y de hecho de la producción nacional por las consecuencias de las políticas de importación de bienes de consumo) y en los servicios urbanos básicos (con alzas de tarifas que aseguren una rápida recuperación de las inversiones y subsidios cruzados que acentúan el alto costo para los sectores medios). 

Otro factor es el alto costo de los alimentos y combustibles en un país exportador de alimentos y petróleo, cuyos precios internos se mueven con los del mercado internacional, precios que contienen un alto componente de renta extractiva apropiada por monopolios de la producción o la circulación. Los mecanismos de la renta urbana no regulada, acentuada por las inversiones concentradas en grandes conjuntos urbanos y por la sobrevaloración especulativa, se traducen en mayores costos de la producción urbana y de los alquileres. Para rematar, a esto se agrega una política fiscal basada en la imposición al consumo de bienes y servicios, reflejada en un indiscriminado y regresivo Impuesto al Valor Agregado (IVA) del 21 por ciento-, todo lo cual genera los altos costos de la canasta básica de sectores medios bajos hasta medios altos, que hacen de Buenos Aires una de las ciudades más caras del mundo. 

En ausencia de tasas de productividad excepcionalmente altas, ello incidirá tanto directa como indirectamente (a través del alto costo de vida y de los costos crecientes de políticas sociales compensatorias dirigidas a aliviar las consecuencias del desempleo y la baja de ingresos reales de los trabajadores) en el costo de las eventuales actividades productoras de bienes transables de origen urbano, sin cuyo desarrollo el equilibrio macroeconómico de este modelo se confirmará como altamente vulnerable. Cabe ahora ver si la competencia monopólica comenzará a bajar los precios o llevará a comportamientos colusivos para mantener altas tasas de rentabilidad. 

En Argentina hay una sofisticada medición y discusión sobre la evolución de las cantidades de oferta y demanda de trabajo, pero escasa comprensión acerca de los ingresos y en particular de la cuestión: ¿por qué no bajan aún más los salarios? ¿por qué no llegamos a los niveles de los países recientemente industrializados? ¿Por qué seguimos teniendo salarios 10 o 15 veces superiores? Podría aducirse que es por la resistencia social a la pérdida de derechos adquiridos (hoy presentados como “privilegios”). Algo de eso habrá, pero aún nuestros salarios más bajos (sin costos indirectos) por trabajos precarios y sin calificación -en segmentos del mercado donde no hay ningún grado de organización- superan los salarios de un obrero industrial calificado en otros países del mundo. Además de los resabios de resistencia sindical, la “rigidez a la baja” de los salarios puede deberse a requisitos estructurales: los salarios en una sociedad deben cubrir al menos los costos de vida considerados como canasta básica de cada segmento de las clases trabajadoras y, como hemos visto, esos costos contienen hoy un alto porcentaje de bienes y servicios encarecidos por las prácticas que generan rentas monopólicas.

La baja competitividad de la ciudad en el mercado global, por los altos costos del trabajo y de los servicios a la producción, lleva a plantear la lógica pregunta: ¿De qué vivirá esta ciudad? ¿Cómo se ubicará productivamente en el mercado global? ¿Qué producción será dirigida, servida y gestionada desde Buenos Aires?¿Será tal vez su relación con actividades productivas extra-metropolitanas lo que definirá la sostenibilidad del crecimiento económico de la metrópolis de Buenos Aires? Eso puede incluir la captación de parte de las rentas de posición en tanto nodo del sistema de circulación de bienes entre el Pacífico y el Atlántico,  como así también la captación de parte de las rentas generadas en sectores extractivos productores de bienes transables, ya sea por medios políticos o por su participación activa en el abastecimiento de insumos y servicios, la circulación y el control de la producción de complejos de extracción minera o agropecuaria. 

Si ese fuera el caso, la cuestión meramente se desplaza, pues la competitividad de estos complejos está basada en rentas diferenciales a escala mundial. La magnitud y consecuencias de dichas rentas dependerá de la estructura de los recursos no renovables, del estilo socio-tecnológico (desarrollo tecnológico socialmente excluyente y degradante de las bases naturales o desarrollo basado en el potencial humano y la gestión colectiva de los recursos naturales no renovables) y del grado de autosustentación dinámica o extroversión estructural que caractericen a tales complejos, como también de la evolución mundial de tecnologías y mercados, factores todos que pueden afectar la fuente de dichas rentas.

Como plantearemos más adelante, este poco promisorio panorama de las perspectivas de la economía metropolitana puede revertirse en base al complejo desarrollo de otras estructuras económicas que contrabalanceen las tendencias actuales a la extroversión, la vulnerabilidad y la dualización, contribuyan a redefinir las relaciones de la economía pública con la economía privada y posibiliten el desarrollo de capacidades para una competitividad dinámica.

5. Los dilemas de la metrópolis ante el mundo global

En todo caso, alcanzar esa competitividad no es una cuestión sólo económica (o lo económico no puede en la práctica ser disociado de lo político, de lo social y, más ampliamente, de lo cultural, como pretenden ciertas teorías) ni mucho menos local. El principal desafío que enfrentan las metrópolis está ya registrado -con la relativa objetividad que brinda la intersubjetividad de los expertos- en la reflexión contemporánea sobre el papel de las megaciudades en los procesos de desarrollo global. Releyendo las “agendas urbanas hacia fin de siglo”, el desafío puede formularse como el de encontrar una forma propia de combinar y concretar tres objetivos estratégicos: la competitividad dinámica o de largo plazo, en una economía global donde el mercado, sus estructuras de poder y sus instituciones, tienden a imponer a las sociedades en desarrollo y a sus estados la prioridad de los equilibrios macroeconómicos por sobre la promoción activa de estructuras microeconómicas eficientes; el desarrollo humano sustentable, en el contexto de un sistema que desprecia los equilibrios sociales y naturales al negar, en nombre del realismo y el inmediatismo, los valores fundamentales ligados a los derechos sociales universales y a la sustentabilidad ecológica; la gobernabilidad, en el contexto de un sistema político en que las instituciones formales de la democracia, introyectadas por los valores del mercado y la competencia electoral, tienden a reeditar la manipulación de las mayorías populares como masa de maniobra en la lucha por el poder político remanente. 

La capacidad de esta metrópolis de integrarse, pensarse y autogobernarse articulando esos tres ejes estratégicos, codeterminará las posibilidades de efectivizar su potencial en el sistema mundial pero también qué tipo de sociedad, de sistema político y de estado nacional contribuirá a estructurar en la Argentina. 

A cierto nivel, el estilo de gobierno de la ciudad se define por la manera en que se asumen los tres objetivos. En efecto, aun habiendo acuerdo sobre la relevancia de todos ellos, pueden ser entendidos, articulados y jerarquizados de diversa manera, tanto al interpretar la realidad como al actuar en ella. Aunque en el discurso público aparezcan aludidos los tres objetivos, la absolutización de cualquiera de ellos impedirá encarar el verdadero desafío (político) de su articulación dinámica, pues los otros objetivos aparecerán como meras restricciones externas antes que como componentes de un mismo campo problemático. Así: 
 
(1)  una posición de fundamentalismo del mercado total, verá la democracia como una incómoda restricción institucional dentro de cuyos límites debe operar, tendiendo a trasgredirlos en nombre del indubitable objetivo trascendente, procurando refuncionalizar las instituciones democráticas para legitimar las transformaciones estructurales cuya necesidad histórica es considerada una verdad absoluta. En cuanto al desarrollo humano sustentable, quedará subordinado al objetivo -considerado condición previa necesaria y suficiente- de lograr una competitividad inmediata en el mercado mundial, reduciendo al mínimo políticamente necesario el tendido de redes de contención social para situaciones de extrema carencia, y posponiendo intervenciones medioambientales que puedan afectar la atracción del capital global o acelerar inoportunamente la disolución de los sistemas industriales remanentes;

(2) una posición ecologicista y/o centrada en la defensa inmediata de los derechos humanos, tenderá a minimizar la consideración de los equilibrios económicos (vistos como imposición de intereses particulares más que como condición del buen funcionamiento del sistema social) y la acción dentro del sistema político (visto como enajenado y corrupto), primando la propuesta de una acción movimientista desde la sociedad, orientada por una visión ideológica humanista, centrada en la preocupación por valores humanos universales y la supervivencia de la especie en el planeta;

(3) una posición centrada en la permanencia y perfeccionamiento de las instituciones de la democracia representativa, tenderá a posponer las transformaciones estructurales que requieren la competitividad de largo plazo y el desarrollo humano sustentable, al quedar dichos objetivos subordinados al mantenimiento o construcción de determinados equilibrios políticos y al “realismo político”.

Dada la vertiginosa liberación de las fuerzas del mercado real y la aceptación del nuevo punto de partida que generara en colusión con el Gobierno, es claro el predominio actual de la primera opción (el mercado como institución total), con apenas una presencia discursiva de las otras dos, entre otras cosas por la imposibilidad de pensar alternativas económicas coherentes con los objetivos del desarrollo humano, la sustentabilidad ecológica y la democracia efectiva. El dominio de la política económica por los conversos de la primera posición ha tendido a generar un estilo de competitividad espúreo, basado en: (a) la degradación de la fuerza de trabajo y la regresión de los derechos sociales, con una creciente inequidad y dualización social; (b) la desregulación indiscriminada del mercado nacional, con la destrucción irreversible de capacidades productivas que podrían hacer sido actualizadas; (c) el descuido de los balances ecológicos, pasando a generaciones futuras costos ocultos y generando pérdidas irreversibles de recursos no renovables; (d) la reducción del gasto público per se y la focalización en la pobreza extrema del gasto social compensatorio para evitar explosiones sociales, con un estilo clientelar que contribuyó a degradar el sistema político; (e) la dualización planificada de la ciudad, con una “ciudad alta” en que se concentran las inversiones de la modernidad productiva mal entendida, y una “ciudad baja” restante, conflictiva y a la que hay que contener.

Si lo anterior puede cubrir un número de casos en la región, en el caso de Argentina a esto se agregó una serie de concesiones que no eran necesarias siquiera para el logro de la estabilidad macroeconómica y el imperio del mercado, como el ya mencionado otorgamiento de monopolios desregulados en áreas de servicios básicos, la desnacionalización de instrumentos eficientes de regulación de mercados (como el caso del Banco Hipotecario Nacional y la actual amenaza sobre el Banco Nación), la apertura desregulada de la comercialización minorista a los monopolios, y el acentuamiento de un sistema fiscal regresivo en sus fuentes, discriminador contra los sectores medios urbanos y clientelista en sus usos redistributivos focalizados  en los sectores pobres. 

Tampoco eran necesarios al modelo macroeconómico la corrupción y el control político de la justicia, los que vinieron a acentuar la sensación de impunidad, ya marcada por el desenlace de los juicios a los represores de la dictadura militar y la nacionalización de la deuda externa liberando de responsabilidad a quienes se beneficiaron de ella e incluso fugaron capitales casi equivalentes a la deuda resultante. 

La impunidad implica no responsabilidad de los poderosos por sus actos, y se fortalece por el trabajo ideológico debilitador de la voluntad que supone imponer una visión de la economía como sistema cuasi-natural cuyas leyes sólo pueden comprender los gurús (economistas), y que cuando éstos piden sacrificios hay que aceptarlos porque la alternativa es la destrucción y el caos total. Estos factores generan miedo (a la represión física, a la hiperinflación, al desempleo y pérdida de cobertura social) que tiene consecuencias no sólo morales sino políticas y económicas y es parte de un contexto que debe ser confrontado si se va a intentar otro desarrollo metropolitano. Para ayudar a vencer ese miedo, que más que a la resignación lleva a la inacción, es fundamental poner en acto las capacidades de la gente para resolver problemas, los suyos y de los de sus comunidades, problemas que hoy son percibidos principalmente como de índole económica.

En la práctica, la segunda opción (valores del humanismo) tiende a limitarse a cumplir una función de restricción moral -pretendidamente universal- a los efectos excesivos del sistema de acumulación y del poder, llegando a influir sobre comportamientos de mercados específicos y las regulaciones del comercio internacional. Sin embargo, a pesar de sus objetivos declarados, no llega a desmontar los mecanismos reales de la economía y la política, y su incidencia en las políticas públicas y en los comportamientos colectivos se ve reducida más bien a una “presencia discursiva”, o al reclamo por la despolitización y la eficientización de las mismas políticas compensatorias, lo que está asociado a su dificultad para convocar fuerzas efectivas y proponer alternativas viables.

Por último, quienes se centran en la tercera opción (instituciones de la democracia) tienden a focalizar la acción política en la lucha electoral por el poder estatal, incorporando discursivamente tanto una dosis de realismo económico como de idealismo humanista, pero en la práctica dejando el desarrollo local y nacional librados a la dinámica de procesos globales considerados ingobernables. Por lo demás, un sistema político centrado en la competencia electoral, tiende en el contexto de un mercado global todopoderoso a reproducir el clientelismo y la “responsabilidad” por la estabilidad financiera en las principales fuerzas políticas, estén en la oposición o en el gobierno.

En ausencia de un paradigma compartido, salvo casos extremos de representantes casi puros de una de esas posiciones, los actores políticos y sociales concretos se posicionan diferencialmente en el espacio de tensión que definen esos tres ejes estratégicos. Así, el sentido de conjunto del desarrollo metropolitano puede terminar siendo la interpretación ex post facto de un emergente resultante de la interacción entre acciones orientadas por diversos intereses políticos y sociales conflictivos, por efectos de masa provocados por la acumulación de numerosas intervenciones aisladas (micro-reacciones a condicionamientos macroestructurales), por la matriz cultural de cada sociedad, y por los efectos de las coyunturas mundiales que se van sucediendo. El resultado previsible de ese movimiento a la deriva es la consolidación de una ciudad dual, segregada tecnológica, social y políticamente, con un núcleo moderno -integrado al sistema global pero altamente vulnerable- y el resto sobreviviendo en condiciones precarias.

En la perspectiva de buscar otro desarrollo, la cuestión del gobierno de una metrópolis nacional no puede reducirse a mantener al mínimo costo un contexto de convivencia política que minimice los riesgos del capital, sino que supone determinar democráticamente un rumbo y generar la capacidad para seguirlo. Desde la perspectiva de las mayorías populares, la cuestión es cómo articular fuerzas e intereses -sea por consenso o por hegemonía- para orientar el movimiento de conjunto de los millones de actores urbanos, y presentarse en el escenario global con un proyecto compartido, definido, gestionado y garantizado por su control democrático y transparente, que plantee como sentido del conjunto de las acciones públicas y privadas el desarrollo humano sustentable, compatible con una competitividad auténtica. Es aquí que las alternativas para la reestructuración de la economía adquieren centralidad.

6. Las bases materiales del gobierno de la ciudad: La centralidad de lo económico

La posibilidad de gobernar la ciudad con otro estilo político y de gestión, pero también con otro rumbo, supone no sólo movimientos políticos consecuentes con los códigos manifiestos de la democracia, sino también asumir de otra manera la cuestión económica, superando la separación entre lo económico, lo político y lo social, y desarrollando la capacidad social para incidir decisivamente sobre el proceso de la economía metropolitana. Para esto, la mera perfección o coordinación de instituciones formales de gestión o decisión pública sería insuficiente. ¿Qué significa el “gobierno” de una gran ciudad si sigue reducido a las funciones usualmente reconocidas como “propias del gobierno local”: barrido y limpieza, tránsito, códigos de usos del suelo, salud primaria, etc. etc.?

Y no se trata sólo de tener instrumentos para poner límites o para orientar en el margen al mercado global. Se trata de poner en marcha o de profundizar un proceso que es económico-cultural, y que pasa por la promoción de relaciones, instituciones y valores económicos que a su vez sustenten fuerzas sociales y políticas capaces de redirigir la economía pública y redefinir los términos del intercambio con la economía empresarial capitalista.

Dar centralidad a lo económico no significa reduccionismo a lo económico. Ninguna metrópolis latinoamericana puede ser ya pensada como un valor complejo generado por el capital (privado y su estado), que refleja en lo físico su estructura y contradicciones internas. Ni empírica ni conceptualmente la ciudad puede verse como regida por la lógica interna del capital. En lo económico, ha devenido resultado de tres procesos: 

a) la lógica (internamente contradictoria) del capital, 

b) las intervenciones de planificación y política pública del estado nacional y local (siguiendo una lógica política que no puede reducirse a la del capital), y

c) el resultado agregado de estrategias de reproducción de la población (que es mucho más que la fuerza de trabajo del capital y su excedente funcional, pero que manifiesta una naturaleza fundamentalmente anárquica). 

Las tendencias prevalecientes a la doble exclusión estructural de las mayorías urbanas (por la exclusión de los mercados mundiales y por la exclusión interna) han "hinchado" el tercero de los componentes mencionados, a la vez que están reduciendo significativamente el segundo. Sin embargo, las predicciones disponibles hacen pensar que:

a) el proceso de acumulación capitalista (a través de la inversión del capital privado) asumirá sólo la reconstrucción de una parte de la ciudad, y el estado local por su parte tendrá recursos muy limitados para suplir la falta de dinamismo del capital. Cobra vuelo entonces la perspectiva del autoempleo, de la microempresa, de la informalidad como semillero de alternativas y de desarrollo desde la sociedad. 

b) la cuestión urbana (como cuestión de estado) ha dejado de ser una cuestión económica (ya sea vista como la de reproducción de la fuerza de trabajo o como la reproducción de las condiciones generales de la producción), y se ha vuelto principalmente una cuestión política para las clases dominantes: la de la gobernabilidad, o la de cómo controlar masas de pobres urbanos (estructurales y nuevos) que no pueden ser reintegrados ni en la realidad cotidiana ni a través de la creación de expectativas plausibles de desarrollo. 

c) dado que el proceso de construcción económica de la ciudad será dejado crecientemente en manos del mercado -con el estado jugando el papel de "habilitador" para el mejor funcionamiento del mismo-, la cuestión urbana será encarada a través de la lucha cultural, mediante la manipulación simbólica (uno de cuyos elementos principales es convencer de que no hay otra alternativa realista que aceptar el imperio del mercado mundial para definir qué clase de desarrollo tendrá cada ciudad o país), y mediante políticas sociales dirigidas a aliviar la pobreza extrema.

Justamente para ganar en profundidad cultural y en eficacia política, la respuesta desde el campo popular debe tener un fuerte componente económico. Si la ideología dominante afirma que no hay responsables políticos de las transformaciones económicas, sino que éstas son un mero revelarse de la realidad, y que la suerte de cada uno es responsabilidad de su propio esfuerzo, o que la cuestión social debe crecientemente ser asumida por la misma sociedad (a través de la filantropía y el “tercer sector”), las mayorías deben tomar el desafío y asumir -no individual sino colectivamente- la transformación de las estructuras económicas de las que son protagonistas. En este contexto cabe preguntarse: cuando están o estén en el poder de la metrópolis partidos políticos con un proyecto popular, ¿qué papel pueden cumplir respecto a la economía los agentes de gobierno local, las organizaciones populares y los múltiples agentes que compartan un proyecto de desarrollo popular autónomo ? 

7. La economía popular como alternativa superior a las políticas sociales compensatorias

¿Cómo pensar ese componente económico? Ayuda adoptar una visión de la economía de la ciudad como la que presentamos esquemáticamente a continuación. La economía urbana puede ser analizada como compuesta por tres subsistemas: 

I) la economía empresarial capitalista, orientada por la acumulación de valor mundial, cuya dinámica tiende a estar determinada directa o indirectamente por mercados externos a la ciudad; 

ii) la economía pública (nacional, provincial, municipal), cuya dinámica está determinada, dentro del imperativo del equilibrio macroeconómico, por los requerimientos de las empresas capitalistas para mantener su competitividad y por la necesidad de aliviar la pobreza de las mayorías;

iii) la economía popular, que no existe aún como sistema, pero que puede desarrollarse a partir de la matriz socioeconómica popular, que está orientada por la reproducción ampliada de la vida, para lo cual su principal recurso es el "capital" humano, con un nivel de acumulación importante pero subordinado al objetivo trascendente mencionado.

El agregado de unidades domésticas de trabajadores, sobre cuya base puede constituirse la economía popular, abarca variadas actividades económicas. Entre otras:

•	La producción de bienes para el consumo y la producción: alimentos, vestido, vajilla, herramientas, insumos intermedios, medios de transporte, etc.; 
•	La construcción de infraestructura: caminos vecinales, instalaciones para 
servicios comunales, vivienda, redes de agua, electricidad y saneamiento, etc.; 
•	La prestación de servicios: transporte, salud, educación, entretenimiento, comunicaciones, reparaciones de todo tipo, etc. 
•	La comercialización o el intercambio no pecuniario de productos propios y de empresas no populares; 
•	La reproducción y venta de la fuerza de trabajo asalariado; 
•	El desarrollo y transmisión de técnicas de producción, circulación, enseñanza-aprendizaje, control medioambiental, etc.

De hecho, este agregado cumple funciones que requiere el sistema capitalista (reproducción de la fuerza de trabajo, mercado para las mercancías capitalistas, socialización, etc.) sin que sea resultado de una planificación colectiva ni que sus agentes tengan esa visión de conjunto. En particular, se hace cargo de la reproducción de la población en general, independientemente de que sus miembros tengan o no el carácter de fuerza de trabajo para el capital, algo que ni el cada vez más restringido consumo colectivo (de gestión estatal directa o tercerizada) ni el mercado capitalista pueden garantizar. A la vez, sus requerimientos entran en contradicción con los del capital, en tanto compite por recursos (tierra, gasto público, etc.) y pone límites extraeconómicos a la explotación (reivindicaciones corporativas, lucha política contestataria, etc.). Su peso -no sólo en lo relativo a población sino en recursos económicos y contribución a la producción- es seguramente mucho más grande de lo que pueden registrar los sistemas contables oficiales.

El punto de partida de la economía popular se expresa sólo parcialmente en su baja productividad comparada con el sector moderno, medida como se estila en este último. Su diferencia cualitativa se refleja mejor en la mayor proporción de insumos de energía humana física respecto a los insumos de conocimiento y de organización y, dentro de los insumos de conocimiento, en el mayor peso relativo del conocimiento común, basado en la práctica, respecto al teórico-científico. Pero un cambio en estos indicadores no necesariamente significaría su mutación en empresas capitalistas, pues hay amplio espacio para el desarrollo de la economía popular como tal en coexistencia con el sector capitalista. Desde ese punto de vista, es necesario revisar la concepción de los múltiples programas dirigidos al desarrollo de microempresas urbanas.

Siendo un subsistema económico regido por la reproducción ampliada de su "capital" humano y no por la acumulación del capital monetario, su desarrollo -y su contribución al desarrollo de los otros sectores de la economía- dependerá del cambio de calidad de dicho "capital"; en esto es importante advertir que no pueden disociarse desarrollo del capital humano y calidad de vida, que se dan simultáneamente y no como precondición el uno de la otra (un capital que no se realiza por su propio movimiento no existe como tal). El crecimiento y cambio de calidad de este sector requerirá del gobierno local y de las diversas organizaciones y agentes de la promoción popular  un esfuerzo fundante, que incluye, entre otras cosas:

1.	una reorganización de sus relaciones, comportamientos y expectativas internas, equivalente por sus alcances a las que se están produciendo en la economía empresarial moderna y en la administración pública; 

2.	lograr establecer -políticamente- relaciones de intercambio más equitativas con los otros sub-sistemas económicos -la economía empresarial capitalista y la economía pública-; 

3.	una adición substancial de aquellos recursos productivos externos -es decir, no reproducibles actualmente en su interior- que limitan su desarrollo: tierra y servicios de infraestructura, crédito, tecnologías y recursos educativos dirigidos a este nuevo desarrollo, entre otros. 

La apropiación de esos recursos podrá ser hecha a través de: 

a)	la reducción o anulación de las actuales transferencias de este sector hacia el resto de la economía (sistema fiscal en general, socialización de la deuda externa); 

b)	la regulación de un intercambio mercantil justo, incluidos justos salarios por la fuerza de trabajo; 

c)	las donaciones de agencias de ayuda y ONG, 

d)	la transferencia de recursos a partir de procesos políticos (reivindicaciones de tierras o edificios públicos, tasas de crédito preferenciales, regulación o incluso subsidios a los servicios públicos utilizados, etc.);

e)	el desarrollo e internalización de su reproducción (en la medida que vaya haciéndose cargo de una mayor parte de los servicios de salud, educación, fondos de seguridad social, crédito, investigación tecnológica, construcción de infraestructura física, etc.), lo que a su vez puede crear otras limitantes externas que deberán ser encaradas a su tiempo.

Para obtener recursos, la economía popular debe apelar no sólo al intercambio mercantil, sino a la generación y movilización de recursos que requieren no de precios estimulantes sino de una lucha cultural para compatibilizar motivaciones personales o grupales con objetivos comunitarios y societales -como la energía de los jóvenes para alfabetizar, vacunar o enfrentar al poder represor, o de los vecinos para sanear el medio ambiente-. Sin embargo, no es posible sustituir al mercado totalmente, y la economía popular debe buscar formas de acción mercantil eficiente, congruente con sus metas, así como de regulación social y política de las relaciones de mercado.

Es necesario acumular otra historia y reactualizar otra memoria: la de las experiencias exitosas de autoorganización y desarrollo popular. Pero para avanzar en esa autonomía relativa, que implica un control cada vez mayor de las condiciones de reproducción de la vida biológica y cultural, es indispensable superar el inmediatismo y la fragmentación, plantear proyectos de orden comunitario y social. Proyectos que superen la visión de que el principal medio de desarrollo popular es la “democratización” de la propiedad privada de medios de producción, advirtiendo la importancia de incidir democráticamente sobre las políticas del estado u otros organismos de regulación o que asignan recursos, así como de ejercer una fuerza económica unificada en el mercado.

La definición socieconómica amplia que adoptamos de esa posible economía popular y de su matriz socioeconómica básica tiene una intención política, en un doble sentido: (I) por estar pensada desde el proyecto de ampliación de la capacidad de los sectores populares para determinar las condiciones de su vida, sea por su gestión directa, sea por su mejor posicionamiento en el mercado, sea por su peso en el sistema democrático que determina las políticas estatales, (ii) porque, con una mayor autonomía material, las mayorías populares pueden contribuir a una democratización y estabilización efectiva del sistema político. 

Por el contrario, definir la economía popular como la “economía de los pobres”  lleva a aceptar la focalización de las políticas sociales en la pobreza, si es que no en la indigencia, e implica que lo popular excluye las capas de ingresos medios, a los técnicos y profesionales, etc. Esa segregación llevaría de hecho a reducir la posible estrategia popular a la reivindicación frente al estado, a continuar su dependencia de donaciones y servicios "externos", o al acceso a créditos limitados difíciles de reembolsar. Equivaldría, sobre todo, a renunciar al desarrollo de formas de solidaridad orgánica, que superen la mera agregación mecánica de intereses similares y por tanto potencialmente competitivos, y que provean un suelo firme para la constitución de sujetos colectivos autónomos. La “línea de la pobreza” es definida por criterios de supervivencia biológica o de ingreso monetario, pero la línea que debe trazarse es una línea político-cultural, que en sus inicios encircla al menos parte de los sectores pobres y de los sectores medios que participan de valores afines a propuestas de cambio estructural.

Para que del campo popular surja eventualmente un proyecto eficaz de desarrollo o transformación societal que indique el rumbo para la sociedad metropolitana, es necesario que gane autonomía relativa en su reproducción material y cultural, para lo cual debe constituir una economía popular capaz de autosostenerse y autodesarrollarse en vinculación abierta con la economía capitalista y la pública. Tal opción es imposible para el estrato separado de los pobres o los indigentes. Y, sobre todo, no podría ser una contribución a una alternativa civilizatoria como la del Desarrollo Humano. Para ser dinámica, la economía popular debe incluir elementos social, organizativa y tecnológicamente heterogéneos pero complementarios. Debe incorporar, por ejemplo, a las universidades nacionales y sus centros tecnológicos, a medios de comunicación, a las ONG, a movimientos reivindicativos, como los movimientos barriales y sindicales, de la juventud, de liberación de la mujer, a movimientos con fundamentos ideológicos distintivos, como las comunidades eclesiales de base, a movimientos étnicos, a movimientos culturales como es el de educación popular, etc. Debe incluir tanto redes de subsistencia como de intercambio cultural y científico. 

8. Las condiciones de posibilidad de la economía popular

Una y otra vez surge la pregunta: ¿es viable esta propuesta de generar una economía popular?. Pero la viabilidad del cambio social orientado nunca está dada previamente, siempre es algo a construir dentro del proceso de cambio mismo. La política metropolitana -y dentro de ella el desarrollo de una economía popular- deben generar en su propia práctica las condiciones de su posibilidad. Lo que es casi un pre-requisito es la voluntad compartida por los actores claves para poner el marcha el proceso. A esto ayuda la percepción de la necesidad del cambio. Dentro un sistema efectivamente democrático, esa voluntad debería emerger desde la política, por la evidente urgencia de poner el marcha procesos que reviertan el proceso de desintegración social y de deslegitimación de las instituciones democráticas. Incluso el estrecho imperativo de la gobernabilidad que preocupa a las clases gobernantes requiere que las instancias de gobierno que inciden en la ciudad, principalmente la nacional, estén dispuestas a imponer al capital el respeto a una economía popular parcialmente resguardada de su fuerza competitiva, para compensar estructuralmente sus tendencias excluyentes y las consecuencias políticas. Sin embargo, venimos observando como se elude la cuestión y se recae una y otra vez en políticas apenas compensatorias en nombre de una menor inequidad. Vemos también como la competencia política, guiada por el objetivo del poder a escala nacional, deja poco lugar a un pensamiento renovado en materia de políticas de desarrollo metropolitano. 

Pero no será suficiente con argumentar moral ni políticamente en pro de políticas favorables a la economía popular; la correlación actual de fuerzas hace necesario ir mostrando su eficacia económica y social para revertir de manera evidente la situación. No se trata entonces de “pruebas piloto”, de microlaboratorios donde se experimentan nuevas formas bajo condiciones de alto costo y difícil replicabilidad. Y las condiciones que se requieren, para alcanzar escala y poner en marcha procesos dinámicos autosostenidos donde la economía popular comience a funcionar y extenderse automáticamente como subsistema, no son pocas ni fáciles, y requieren un proceso políticamente defendido. En esto, los movimientos desde nuestras sociedades pueden ser insuficientes, y las fuerzas políticas deben jugar un papel inicial impulsor y facilitador del desarrollo propugnado.

Desarrollar una economía popular metropolitana donde no existe, que sustente un sujeto colectivo capaz de contrabalancear política y económicamente las tendencias destructivas del mercado, no es tarea pequeña. Por lo pronto, se requiere comenzar a redirigir recursos actualmente comandados por una política social más centrada en obtener indicadores de resultado superficial que en el cambio estructural, agregar importantes recursos iniciales y sostener la política por suficiente tiempo para fortalecer y generalizar otras estructuras e instituciones económicas que le permitan superar su estado fragmentario y conformar un subsistema, orgánicamente integrado pero abierto. 

La red resultante de actividades productivas deberá satisfacer directamente parte importante de las necesidades de los sectores populares pero también competir exitosamente por las voluntades de los consumidores en segmentos del mercado global, ocupar a los excluidos y generar los ingresos monetarios necesarios para articularse a través del mercado con el resto de la economía, así como el excedente económico necesario para sostenerse y ampliarse sobre sus propias bases. Esto no significa autosuficiencia, ni mucho menos el encerramiento en comunidades locales (aunque el desarrollo local es una idea con potencial movilizador de recursos y voluntades), pues requiere intercambios regulados con la economía del capital y la pública en sus diversas instancias y ámbitos. 

Lograr la organicidad y dinámica de sostenibilidad es un objetivo que no puede esperarse se cumpla meramente inyectando recursos y dejando librado al juego de mercado la emergencia de nuevas estructuras, ni puede suponerse que se logrará con un acompañamiento ideológico al mismo tipo de proyectos aislados que hoy predominan. En esto radica una diferencia entre la propuesta de promover desde las regiones metropolitanas una economía popular y la de proseguir agregando a la sumatoria de microproyectos locales. Promover la conformación de un subsistema de economía popular metropolitana implica también trabajar con microproyectos (por lo menos microproyectos en red), pero operando al mismo tiempo sobre las macrorelaciones e instituciones que velan por el conjunto (regulación de intercambios, justicia económica, medios de producción simbólica, redes de financiamiento, sistemas de formación y capacitación, sistemas de investigación y control de calidad, etc. etc.), operando simultáneamente en las diversas partes de un todo en vías de conformación. Implica invertir recursos importantes en el desarrollo, consolidación y alimentación de mesoredes que articulen, comuniquen y dinamicen la multiplicidad de emprendimientos y microredes populares. Implica, por ejemplo, canalizar recursos de investigación y asesoría técnica de las universidades a la conformación de centros tecnológicos que alimenten, estimulen y protejan legalmente esas redes de manera permanente, expandiendo la frontera de lo posible para sus agentes privados o públicos.

Las incontables experiencias de emprendimientos que no pueden sobrevivir, cuando la ONG o el programa que los gestó los deja librados a sus propios medios, hablan de un sistema de instituciones, entre ellas el mercado, estructuralmente hostiles al surgimiento y desarrollo de tales emprendimientos. Esto debe ser reconocido, e institucionalizados los mecanismos para contrarrestar los efectos innecesariamente destructores del proceso de selección darwiniana que motoriza el mercado. El proceso histórico de conformación de nuestras naciones constituyó sistemas legales pretendidamente universales pero en realidad pro-empresariales y sesgados contra la economía popular y sus instituciones. Por eso se requieren reformas jurídicas mayores para facilitar el surgimiento de las nuevas instituciones económicas. 

Además, para que estas nuevas estructuras jurídicas y económicas y el poder político mismo no sean subsumidos por el predominio de la lógica del capital, es necesario también emprender una profunda transformación cultural, de los valores sobre la buena vida, la justicia, el trabajo, la democracia y los límites de la legitimidad en el ejercicio del poder. La equidad no es un factor que se puede agregar -como propone la CEPAL- a la transformación productiva, sino que tiene que encarnarse en nuevas estructuras y prácticas económicas y políticas. Si se pretende realmente encontrar una solución permanente a los problemas del desempleo, la precariedad y la exclusión, no podrá reducirse la acción a microprogramas ni a políticas sectoriales de empleo dentro de las mismas macroestructuras. 

Hay que propiciar reformas estructurales en los sistemas fiscales regresivos, y el control participativo de los recursos públicos, hoy librados a concertaciones entre las cúpulas tecnocráticas, políticas y corporativas. Se requiere desarmar las estructuras de poder coercitivo (incluida la creciente fuerza de las mafias) y los sesgos sociales del poder de policía, que intimidan la actividad económica de las mayorías. Hay que propiciar un cambio en la cultura política, un rechazo ético al chantaje clientelista y a la corrupción, hoy mal justificada por criterios de eficacia. Será importante permitir la liberación de los gobiernos locales de la tenaza de la maquinaria partidaria electoralista de orden nacional, sin por ello recaer en los caciquismos locales. 

Es importante también afianzar y profundizar el pluralismo en los medios de comunicación de masas para permitir proponer otros valores y estilos de vida a la población, apelando a los mejores valores que ha desarrollado la sociedad humana. Será necesario organizar poderes económicos populares en el mercado, que apuntalen la competitividad de la producción popular. Habrá que propiciar la institucionalización de mecanismos de control de la calidad de esa producción, desarrollando los mejores valores del artesanado: el orgullo por el producto del propio trabajo, la valoración de la creatividad, la vinculación honesta con el usuario, la búsqueda de los términos justos del intercambio, la valoración de la cooperación y del autocontrol a nivel social, evitando desatar procesos destructores y alienantes. Hay que avanzar en el difícil proceso de reintegrar la identidad ciudadana, escindida en consumidores y productores, en votantes y representantes, en beneficiarios y proveedores, en receptores y emisores, en alumnos y docentes, etc., a la vez como condición y resultado de procesos en que las mayorías puedan asumir con responsabilidad el gobierno de la ciudad. 

Todos estos no son pre-requisitos, que algún otro proceso previo debería garantizar. Son otros tantos frentes de acción que necesariamente se abren al impulsar a fondo la posibilidad del desarrollo de una economía popular desde un centro metropolitano. Sabemos que, en el contexto de la experiencia histórica de retroceso político del campo popular, esta “suma de tareas” puede resultar utópica. Estos frentes de acción sólo pueden encararse sinérgicamente, cambiando así las tendencias regresivas, lo cual supone que, apoyado en los pequeños o grandes avances de la multiplicidad de acciones públicas y privadas orientadas a resolver las necesidades inmediatas de las mayorías, se constituya un movimiento complejo, pluralista y heterogéneo -por sus actores, por la libertad creativa y diversidad de sus iniciativas-, que comparta un paradigma de acción social transformadora. En ese contexto, cobrarían nuevo sentido y se potenciarían la multiplicidad de políticas y programas dirigidos a los sectores populares. 

En América Latina, el desarrollo humano no puede reducirse a cubrir el acceso a medios de vida de primera necesidad. Tampoco puede lograrse con intervenciones puramente ideológicas para inculcar nuevos valores. Economía y cultura deben articularse sinérgicamente en intervenciones que generen recursos y relaciones sociales acordes. Cómo se accede, y a qué, es tan importante como cuánto se obtiene y para lograr qué clase de vida. Ni el consumismo ni la caridad son la vía para un cabal desarrollo humano. Pretender lograr todos estos cambios supone otro proyecto económico pero también político-cultural, que ausculte críticamente los contenidos de las necesidades y sus satisfactores a la vez que busca formas cualitativamente superiores de resolución de los problemas urgentes de cada localidad o grupo, articulando los esfuerzos de desarrollo desde lo local dentro de una perspectiva macrosocial del desarrollo.

Más allá de nuestra propuesta específica de promover una economía popular, si la propuesta paradigmática del desarrollo humano no es mero discurso legitimador, dado el punto de partida que nos dejan la reestructuración y el ajuste, no puede esperarse alcanzar sus exigentes objetivos en el transcurso de una generación sin enormes movilizaciones de recursos y de voluntades. En esto, no puede suponerse que la gente ansía participar y multiplicar los foros y reuniones de información y discusión de propuestas alternativas. El punto de partida está marcado aun por la cultura estado-dependiente y la desvalorización de las propias capacidades que ha impreso en las mayorías el proceso de exclusión social. Una valoración diferente de la participación y de la fuerza multiplicada de los emprendimientos colectivos supone un cambio cultural profundo, el que no puede lograrse con arengas, sino con la difusión de experiencias de un nuevo tipo. Para ello, las convocatorias a la autogestión, a la participación, a la capacitación, a la cooperación, etc., deben realizarse en condiciones que aseguren resultados que amplíen el campo de lo posible y pensable y fortalezcan la autoestima individual y comunitaria, a la vez que reafirmen la legitimidad de las instituciones que convocan. Para poder vincular la política con la transformación cultural, es necesario entonces reconocer y comprender el punto de partida pragmático de la cultura popular y todas sus contradicciones, así como las del propio Estado, y ello implica no reducir la lucha cultural a la pugna discursiva.

Las instituciones públicas no comienzan en buenas condiciones. Así, han sido ampliamente reconocidas las limitaciones de las administraciones locales para asumir las nuevas funciones. Igualmente, el sistema educativo y de ciencia y técnica debe pasar por un proceso de autocrítica profunda si va a jugar el papel fundamental que le toca en desarrollar y actualizar las capacidades requeridas (y las reformas actuales no van en la dirección que se requiere). Las ONGs deberían superar la relación predominante de estrechez de miras (cada una tiende a centrarse en un aspecto: vivienda, crédito, microempresas familiares, capacitación, género, salud, niñez, medioambiente, etc.etc.) y competencia no cooperativa. Si se piensa que para avanzar con fuerza es necesario constituir un poder público de orden regional, donde los actuales municipios operen como instancias descentralizadas pero cooperativas de un gobierno metropolitano, se hace también necesario desestructurar las reglas compartidas del juego político que favorecen la continuada fragmentación del estado local. Además de coordinadas, las intervenciones públicas deben ser integrales. Contra eso conspira la fragmentación administrativa del Estado en general (superposición de instancias nacionales, provinciales, municipales, atravesadas además por ministerios o secretarias especializadas). Como indicamos al comienzo de este trabajo, es también necesario recuperar la legítima capacidad del Estado para regular al poder económico de los monopolios si se quiere que la ciudad sea una base sistémica adecuada para la competitividad tanto empresarial como de la economía popular. Se hace entonces evidente la necesidad de otro tipo de reformas en el Estado y en la misma sociedad civil. Y no puede aducirse que éste no es el tiempo de la ingeniería social reformista, porque estamos continuamente sometidos a reformas que equivalen a cirugía mayor. El problema es su sentido.

En resumen: a menos que se constituya como parte de un proceso de reforma del sistema político y de los sistemas de reproducción económica y cultural, la mera reorganización de las instancias de gobierno con jurisdicción en la metrópolis -asunto usualmente central al plantearse la cuestión de la gobernabilidad metropolitana- será insuficiente para pensar y operar eficazmente para lograr los objetivos estratégicos planteados. 

La reforma del gobierno de ciudades metropolitanas como Buenos Aires requiere una transformación cultural coherente con la reinstalación de una utopía de la integración social, a cuya efectividad puede contribuir decisivamente el desarrollo de una economía popular urbana, base material de la autonomía política de las mayorías, condición de la profundización democrática. 

Esa transformación cultural no es pura “superestructura” sino que supone nuevos valores encarnados en relaciones económicas y políticas que se refuercen mutuamente, reproduciendo y ampliando estructuras materiales no subordinadas a la lógica del capital global y en particular a la de sus fracciones monopólicas, estructuras que sustenten nuevos poderes sociales con capacidad para codeterminar las posibilidades y el rumbo de la ciudad como un todo.